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Vendredi 03 avril 2020 | analyse

Cinq ans après la fin des quotas, le marché laitier (était) stabilisé


La suppression des quotas laitiers européens, le 1er avril 2015, n’aura pas engendré le « tsunami laitier » que certains opérateurs avaient craint. La production laitière européenne n’a que peu augmenté en cinq ans, et cette croissance semble déjà s’essouffler. Certaines régions ont produit davantage en concentrant toujours plus la production. Au risque, préviennent certains, d’impacts importants sur les milieux naturels dont les protections réglementaires font d’ailleurs office de quotas d’un nouveau genre. Malgré la volatilité des prix et la dégradation du rapport de force des producteurs face aux laiteries en France, le prix moyen ne s’est pas dégradé sur l’ensemble des cinq années. Pour autant, toute idée de régulation n’est pas abandonnée en France. Pour preuve, la proposition faite cinq ans plus tard, jour pour jour, par l’interprofession laitière, de débourser 10 millions d’euros pour réguler la production, chamboulée en quelques semaines par le coronavirus.


Les quotas laitiers ont disparu il y a cinq ans, mais pas les débats autour de la régulation des marchés qui restent vifs, en particulier en France, qui fait partie des États membres qui ont longtemps soutenu le maintien de cette politique. Cette singularité hexagonale est bien résumée par la position de la FNSEA, prise comme un barycentre de nos débats agricoles. C’est bon gré mal gré que la France est sortie des quotas.

« La régulation, on peut en faire un totem, mais ça ne reviendra pas dans le cadre politique actuel, même si c’était quelque chose qui avait prouvé son efficacité, expliquait sa présidente Christiane Lambert, lors d’un entretien accordé à Agra Presse mi-mars. C’était possible dans une Europe à 15 et ça a explosé à 26 parce qu’il y a des configurations différentes. »

Pour cette éleveuse de porcs, « il faut de la régulation, mais il faudra la faire autrement. Elle ne peut plus étatique et elle ne pourra pas être européenne. Les autres pays européens ont complètement tourné le dos à cette approche-là. La régulation, aujourd’hui, ce sont les interprofessions. C’est dans le cadre des interpros, et donc des plans de filière, qu’on prévoit la mise en adéquation pour éviter les pics de production qui déstabilisent le marché » (voir notre article dans ce dossier).

Mais qu’ils en soient nostalgiques, ou qu’ils en restent les contempteurs, tous les observateurs s’accordent sur les principaux effets de sa disparition : la fin des quotas a permis une hausse de la production européenne, à laquelle la France a peu participé ; elle a engendré une concentration dans certaines régions ; elle a dégradé le rapport de force entre producteurs et laiteries ; elle n’a fait que participer à la hausse de la volatilité des prix, phénomène déjà accentué par la suppression d’autres politiques de régulation. Et le prix moyen sur la période post-quotas n’est pas inférieur aux périodes précédentes. Tour d’horizon.

Une hausse de production finalement limitée

Dès l’annonce de la suppression des quotas laitiers, certains pays étaient dans les starting-blocks. « Les différents pays d’Europe du nord s’étaient préparés à une forte augmentation de leur production laitière qu’ils jugeaient injustement bridée par les quotas, avec une quasi-planification de cette croissance en Irlande ou au Danemark, ou un accompagnement par des politiques publiques explicites aux Pays-Bas ou en Allemagne du Nord », analyse Christophe Perrot, économiste à l’institut de l’élevage. Pays-Bas, Irlande et Pologne ont largement ouvert les vannes.

« Cinq ans après la fin des quotas, il ne reste que l’Irlande et la Pologne qui ont un vrai potentiel de croissance. Tout le monde est au taquet sinon », observe Gérard Calbrix, économiste à l’Atla (Association de la transformation laitière française). En effet, les freins au développement illimité de la production laitière ont été multiples. Aux Pays-Bas, la contrainte environnementale et le niveau de phosphore observé ont contraint les agriculteurs à limiter leur cheptel. Le manque d’expérience internationale a pu freiner certaines coopératives, notamment allemandes, dans leurs velléités à l’export. Parfois la valorisation n’était tout simplement pas suffisante. La difficile transmission des exploitations limite également le potentiel productif dans de nombreux pays.

Alors, finalement, cinq ans après, « cela n’a pas été une révolution sur l’équilibre offre-demande », analyse Vincent Chatellier, ingénieur de recherche à l’Inrae. En Europe, la collecte de lait a progressé de 151 Mt en 2015 à 157 Mt en 2019 (+4 %). « On ne collecte que le lait que l’on est capable de valoriser », assure-t-il. Et, côté valorisation, l’Europe a su gagner des marchés à l’export. « Nous sommes le numéro un mondial du lait avec une gamme très diversifiée de produits », se targue Gérard Calbrix. L’Union européenne est en effet passée devant la Nouvelle Zélande dans le commerce mondial de produits laitiers en valeur.

Concentration accélérée vers certaines régions

« La fin des quotas a accéléré le phénomène de concentration de la production laitière dans les zones historiques qui ont des avantages », observe Vincent Chatellier, de l’Inrae. Comme aux Pays-Bas, en Irlande, au Danemark. En Allemagne, la production s’est polarisée dans les zones denses du nord et du sud du pays. Au Royaume-Uni, le lait à glisser vers l’ouest plus herbager. Et en France, « dans le Grand Ouest, on récupère les volumes qui ont été perdus dans les autres régions. Les quotas avaient tendance à limiter ce phénomène », observe Gérard Calbrix d’Atla.

Cette concentration est due aux économies d’agglomération qui sont très fortes en lait. « Cela coûte moins cher de produire et de transformer du lait dans les zones très denses », explique Christophe Perrot de l’Idèle. Le prix des intrants, des services, les coûts de collecte sont plus bas. Plus d’usines y sont présentes, tous comme les vétérinaires ou la disponibilité en fourrage. « Il est difficile de faire du lait quand il n’y a pas de lait. Il y a besoin d’une ambiance laitière », résume Vincent Chatellier. « Les quotas avaient du bon sur le maintien des activités dans certains territoires et notamment en zone de montagne », assure-t-il.

Emmenées par cette concentration, les exploitations se restructurent. Elles grossissent ou disparaissent – à un rythme de 3 à 4 % par an. Les grandes exploitations de plus de 100 vaches représentaient 3 % du cheptel en 2000, 11 % en 2010 et 33 % en 2019, note l’Idèle.

Ces tendances vont à l’encontre de la transition agroécologique, estime Aurélie Trouvé, maître de conférences à AgroParisTech. « L’accélération de la concentration laitière dans des régions où les densités sont les plus importantes risque de poser problème pour les effluents d’élevage », note-t-elle. « Nous allons vers des déserts en matière d’élevage. Il y a des régions où il n’y a que des cultures avec une fertilisation organique qui est beaucoup moins disponible, alors que c’est le fondement de l’agroécologie », alerte-t-elle. Cette déprise laitière met également à rude épreuve la santé économique et la vitalité territoriale des zones délaissées par l’élevage.

Une volatilité croissante qui a précédé la fin de quotas

La fin des quotas est irrémédiablement associée à la volatilité des prix et à la crise laitière de 2016. Or, pour de nombreux observateurs, les relations de cause à effet ne sont pas si évidentes à prouver. « Mettre sur le dos de la fin des quotas la crise laitière de 2016 n’est pas si simple », observe Vincent Chatellier. « La volatilité des prix du lait commence dès 2007 », assure également Gérard Calbrix. Soit bien avant la fin effective des quotas.

En effet, le soutien public à la filière ne se limitait pas aux seuls quotas, et c’est l’ensemble de ce soutien qui a été peu à peu démantelé : les restitutions aux exportations ont été abrogées en 2007 ; les prix garantis diminués à mesure que les prix d’intervention l’ont été. Les soubresauts de la demande mondiale selon les événements géopolitiques ou les stratégies protectionnistes de certains sont également en cause. Quoi qu’il en soit, ce régime de prix fluctuant a eu un effet sur les exploitations. « Le problème, c’est la volatilité nouvelle, juge de son côté Aurélie Trouvé. Les exploitations familiales peuvent difficilement tenir. »

« Oui, la volatilité des prix est difficile pour les trésoreries des exploitations mais globalement les prix sont plus élevés », défend Gérard Calbrix. De 310 euros les 1 000 litres tout compris dans les années quatre-vingt-dix et 2 000 à 350 euros les 1 000 litres aujourd’hui, assure-t-il. Aussi, pour les producteurs européens qui ont augmenté leurs volumes, la stratégie a été gagnante. Si on regarde nos concurrents sur quelques années, « ils se sont globalement assez bien accommodés de la volatilité en compensant des baisses profondes par des reprises vigoureuses, notamment en 2017 », observe Christophe Perrot.

Cinq ans après la suppression des quotas laitiers européens, les voyants étaient tous au vert en ce début d’année 2020. Les stocks d’intervention ne sont plus qu’un lointain souvenir. La demande mondiale est dynamique, tout particulièrement en Chine. La production est stable dans les principaux bassins exportateurs. Si l’épidémie de coronavirus a quelque peu rebattu les cartes du jeu, des enseignements semblent avoir été tirés, notamment en France où la filière essaye de jouer collectif.

Le cas laitier français où tout reste à jouer

En France, le système des quotas laitiers (individuels, départementaux, nationaux) a été remplacé, petit à petit, par un tissu de contrats individuels et de volumes de bassin co-gérés par les entreprises (privés et coopératives) et des organisations de production en cours de structuration. Une nouvelle organisation, non achevée, qui pose très fortement la question du poids des industriels face aux producteurs, et celle de la justesse du prix payé et des volumes attribués.

« La fin des quotas a entraîné une privatisation des quotas, cela a donné plus de marge de manœuvre aux transformateurs, regrette Aurélie Trouvé. Et ce rapport de force défavorise encore plus les producteurs. » L’économiste observe également que depuis la fin des quotas laitiers « les revenus des producteurs laitiers ont augmenté partout sauf en France avec des niveaux désormais nettement inférieurs aux revenus des producteurs allemands, néerlandais, irlandais ».

Un constat partagé par Thierry Pouch, dans une étude pour l’Assemblée permanente des Chambres d’agriculture. « Cinq ans après la sortie effective, les producteurs français n’ont pas retiré les bénéfices d’un marché qui n’est plus encadré, comparativement à leurs principaux concurrents », écrit-il.

Là où d’autres pays ont saisi une occasion de gagner plus en produisant plus, la France est restée en retrait. Mais les marchés laitiers vont connaître des mutations qui pourront être bénéfiques pour les acteurs français. « Fin 2019, le modèle de la grande coopérative (fréquent dans les pays nordiques, ndlr) qui absorbe tous les volumes sans limites et fabrique des commodités a clairement des difficultés », observe Gérard Calbrix. « Les grands laitiers français qui ont misé sur la valeur ajoutée et diversifié leurs produits s’en sortent mieux aujourd’hui », garantit-il.

« Si la France a perdu la première manche de l’après-quota, la seconde sera moins défavorable. La progression en volume n’est plus la question. La priorité est partout à la recherche de valeur et à la montée en gamme », renchérit Christophe Perrot. Pour cette seconde phase, la production devra répondre aux attentes des consommateurs. « Les systèmes de production français plus autonomes pour l’alimentation, plus liés au sol par la polyculture-élevage, peuvent tirer leur épingle du jeu ». Les enjeux de compétitivité hors prix vont prendre plus d’importance. Mais attention, la France n’est pas la seule à aller sur ce terrain.

Libre de tout quota, la Pologne livre toujours plus de lait

Très peu touchée par la crise laitière survenue après la fin des quotas laitiers, la Pologne poursuit la croissance de sa production laitière. Selon les prévisions de l’USDA, elle augmentera encore de 2 % en 2020. En 15 ans, la production laitière a progressé de 20 % mais les livraisons aux laiteries de près de 50 % du fait du déclin des petits élevages, note l’Institut de l’élevage dans un dossier de 2019 consacré à l’Europe laitière du Nord dans l’après-quota. Selon l’Idèle, la production collectée continuera de progresser, d’au moins 10 % d’ici 2025, avec un cheptel laitier national encore réduit mais plus productif. « La Pologne développe très rapidement ses exploitations, note Vincent Chatellier, ingénieur de recherche à l’Inrae. Mais la valorisation n’est pas toujours au rendez-vous. » Notamment sur les marchés africains, où sont vendues des poudres de lait écrémé fabriquées avec de l’huile de palme. Pour le moment, les coûts de production peu élevés et les exploitations reçoivent des aides de la Pac relativement conséquentes compensent.

AJ



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