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Vendredi 08 novembre 2019

La proposition de Bruxelles pour l'entre deux Pac


Attendues depuis plusieurs semaines – voire mois –, les mesures transitoires pour la Pac en 2021 ont été publiées le 31 octobre, compte tenu de ce que la nouvelle réglementation ne sera pas prête pour entrer en vigueur au 1er janvier 2021. Deux règlements principalement techniques sont proposés. Bruxelles espère leur adoption à l’été 2020. Une fois encore, comme cela avait été le cas en 2013 lors de la précédente réforme, le retard pris dans les négociations budgétaires ne permettra pas de conclure les discussions sur la Pac dans les délais impartis. Un certain nombre de parlementaires européens estiment même qu’il serait préférable de mettre en place, d’ores et déjà, deux années de transition afin de laisser le temps de négocier sereinement la prochaine réforme.


Comme en 2013, les négociations sur la réforme de la Pac ont pris du retard à cause, notamment, de discussions budgétaires qui traînent. Et comme en 2013, la Commission européenne va devoir mettre en place des mesures transitoires pour prolonger les dispositions en place pour éviter un vide réglementaire. Des propositions de mesures dites « transitoires », demandées depuis de longues semaines, que Bruxelles a fini par publier le 31 octobre sous la forme de deux règlements, l’un sur la flexibilité, l’autre sur la transition à proprement parler.

Ces règlements techniques visent à assurer une transition – « en douceur », précise le projet – en 2021 entre les dispositions actuelles de la Pac qui expirent fin 2020 et celles de la prochaine programmation budgétaire qui devraient entrer en application  le 1er janvier 2022, si tout va bien. Bruxelles espère une adoption de ces textes de transition d’ici au mois de juin 2020, afin de laisser les temps aux administrations nationales de les mettre en œuvre d’ici au 1er janvier 2021.

Mais, déjà, la durée d’un an de cette transition interroge certains au Parlement européen et parmi les États membres. La Commission européenne se veut pourtant confiante et estime que si un accord institutionnel est trouvé en juin 2020 sur la réforme de la Pac, la nouvelle réglementation pourra commencer à s’appliquer en 2022.

« Extrêmement technique »

En attendant, les règlements pour la période transitoire de 2021 n’anticipent pas réellement l’entrée en vigueur de la prochaine Pac avec son nouveau modèle de mise en œuvre basé sur des plans stratégiques nationaux et des indicateurs de performance. Les dispositions proposées visent surtout à éviter la suspension des programmes pluriannuels du développement rural (mesures agroenvironnementales, soutiens à l’agriculture biologique…) et des programmes sectoriels (olives et huile d’olive, fruits et légumes, apiculture). La réglementation sur les paiements directs est prolongée, en l’état, d’une année supplémentaire avec la possibilité pour les États membres de poursuivre le processus de convergence interne des niveaux de soutien à l’hectare.

Il a été décidé de scinder le paquet en deux propositions distinctes car le règlement sur la flexibilité est, d’une part « extrêmement technique », explique-t-on à la Commission européenne, et, d’autre part, ce texte doit être adopté le plus rapidement possible. La Commission européenne voudrait que les colégislateurs (Conseil de l’UE et Parlement européen) l’adoptent selon une procédure accélérée, dès la fin 2019 ou tout début 2020.

Ce règlement vise à actualiser les dispositions pour appliquer la discipline financière (réduction des paiements directs lorsque le plafond budgétaire et dépassé) afin, notamment, de financer la réserve de crise agricole. Il prévoit également des règles de transfert de fonds entre les deux piliers de la Pac. Enfin, il donne l’occasion aux administrations nationales de revoir leurs décisions concernant le soutien volontaire couplé pour 2020.

Programmes sectoriels et développement rural

Le volet « transition » propose une solution à la question des engagements pluriannuels de la période de programmation actuelle qui pourront être maintenus dans la nouvelle période de programmation et financés, si nécessaire, avec les nouveaux fonds du cadre financier pluriannuel 2021-2027.

Cela concerne les programmes sectoriels (pour les olives et l’huile d’olive, les fruits et légumes ou l’apiculture) qui dépendent aujourd’hui de l’OCM unique et qui basculeront en 2022 dans les plans stratégiques. Les programmes sectoriels qui arrivent à échéance avant 2022 devront être prolongés d’une durée la plus courte possible (1, 2 ou 3 ans au maximum) pour ensuite être intégrés dans les plans stratégiques. Même chose pour certaines mesures dans le cadre des programmes de développement rural. Les programmes prolongés devraient viser à maintenir au moins le même niveau global d’ambition environnementale et climatique.

Les États membres sont invités à dépenser d’abord les fonds qui n’auraient pas été utilisés dans le cadre de la période de programmation budgétaire actuelle, et une fois que cet « ancien argent » sera épuisé, ils pourront dépenser de l’argent neuf issu du budget 2021, précise la Commission.

Seulement, comme il n’y a toujours pas d’accord sur le cadre financier pluriannuel pour 2021-2027, les chiffres des enveloppes financières accordées à chaque État membre (pour le premier et le second pilier) sont basés sur la proposition de la Commission européenne qui prévoit des coupes importantes dans le budget de la Pac, en particulier pour le développement rural. Et une fois le budget à long terme défini par les chefs d’État et de gouvernement, et approuvé par le Parlement européen et le Conseil, ces chiffres seront remplacés dans les dispositions transitoires par les nouvelles enveloppes.

Un problème budgétaire

C’est sur ces questions budgétaires que les eurodéputés de la commission de l’Agriculture se sont montrés les plus critiques lors de la présentation des propositions de Bruxelles, qui leur a été faite le 5 novembre. « Avec les coupes prévues, certains programmes risquent de ne plus pouvoir être financés », s’est inquiété le chef de file des chrétiens-démocrates (PPE), l’Italien Herbert Dorfmann. Pour son collègue Martin Hlaváček, coordinateur du groupe libéral Renaissance, « ce n’est pas qu’un report technique d’une année à l’autre » puisque ces propositions préjugent d’un accord sur le cadre financier. Et la Française Anne Sander (PPE) a demandé que soit rétabli le budget du programme Posei pour les régions ultrapériphériques.

« Nous ne pouvions pas attendre la conclusion des négociations budgétaires pour faire notre proposition de mesures transitoires », s’est défendu le représentant de la Commission européenne. En se basant sur la façon dont se sont déroulées les choses en 2013, lors de la précédente réforme, il espère que ces chiffres seront connus d’ici le mois de juin.

Comme en 2013 ou presque

En 2013, les chefs d’État et de gouvernement s’étaient mis d’accord sur le cadre financier de l’UE au mois de février. Un compromis politique entre le Conseil et le Parlement européen sur la Pac était intervenu à la fin du mois de juin 2013 alors que la nouvelle réglementation devait entrer en vigueur au 1er janvier 2014. Des règles transitoires avaient donc été adoptées pour prolonger les dispositions de la précédente Pac sur l’année 2014.

Seul le règlement sur l’OCM unique, plus simple à mettre en œuvre, avait pu entrer en vigueur en temps et en heure. La plupart des nouvelles règles de la Pac (verdissement en particulier) étaient donc entrées en application début 2015 le temps que soient finalisés les textes législatifs (fin 2013) et surtout que soit adoptée (après de vives discussions) la multitude d’actes délégués qui avaient accompagné ces textes. Des textes qui ont ensuite été amendés en janvier 2018 (simplification du verdissement et règlement omnibus). C’est, dans les grandes lignes, ce scénario qu’espère la Commission européenne pour 2020.

Mais c’est un scénario que critiquent un certain nombre de parlementaires européens qui considèrent que la Pac actuelle, entrée en vigueur il y a seulement quatre ans, pourrait être prolongée de deux ans pour laisser le temps aux négociations d’être menées sereinement. Et, nouveauté par rapport à la précédente réforme : les plans stratégiques que les États membres vont devoir présenter à Bruxelles fin 2020 pour les faire valider.

Pour le social-démocrate, Paolo De Castro il faut donc une prorogation de la Pac actuelle pour au moins deux ans, jusqu’au 31 décembre 2022. Une position, pour lui, « non négociable ». Le coordinateur du groupe des Verts, l’Allemand Martin Häusling, prévient qu’il prendra le temps « pour traiter ce projet et obtenir de bonnes dispositions transitoires ». Le groupe politique libéral Renaissance a obtenu la rédaction du rapport du Parlement européen sur ce dossier. Et, selon, certaines sources, ce pourrait être le Roumain Dacian Ciolos, ancien commissaire européen à l’Agriculture et père de l’actuelle Pac, qui en aurait la charge.

Éviter la renationalisation

Pendant ce temps les discussions sur la future Pac vont se poursuivre. La commission de l’Agriculture du Parlement européen fixera début décembre la liste des articles qui doivent être rouverts à la discussion avant un vote en plénière. Vote qui pourrait donc ne pas intervenir avant le printemps, voire plus tard encore. Et ce n’est qu’ensuite que des négociations avec les États membres pourront être lancées. Éric Andrieu (social-démocrate), rapporteur parlementaire sur le volet OCM unique, veut profiter de cette réouverture des discussions pour s’assurer « que la Commission redevienne vraiment le régulateur de l’OCM unique » mais aussi des plans stratégiques qui constituent, selon lui, une véritable renationalisation de la Pac. Sa collègue Anne Sander, rapporteur fictif du groupe démocrate-chrétien sur l’OCM et le règlement horizontal, espère elle aussi que ces discussions permettront de redonner des responsabilités à la Commission de Bruxelles.

Les États membres, de leur côté ont aussi pris connaissance des propositions de mesures transitoires lors de la réunion des experts du comité spécial Agriculture le 5 novembre. Un certain nombre de délégations, Hongrie, République tchèque, Allemagne, a déjà exprimé des doutes quant à la durée d’un an de ce régime transitoire. Les ministres de l’Agriculture de l’UE discuteront de ce dossier lors de leur réunion à Bruxelles le 18 novembre, pour ce qui sera le dernier Conseil agricole du commissaire Phil Hogan, qui lui prépare sa transition vers le portefeuille de commissaire européen au Commerce.

La baisse de budget inquiète les organisations agricoles européennes de tous bords

« Mêmes règles, mêmes fonds ! », préviennent les organisations et coopératives agricoles de l’UE (Copa-Cogeca) dans un communiqué faisant suite à la publication par la Commission européenne des mesures transitoires pour la Pac en 2021. Pour le Copa-Cogeca, ces mesures « ne doivent pas servir de prétexte pour soumettre la Pac à de nouvelles réductions ». En effet, Bruxelles prévoit dans ses propositions une réduction de 11 % des paiements directs en 2020 et des réductions plus importantes encore dans le cadre du deuxième pilier. Par contre, le Copa-Cogeca se prononce pour que ces mesures transitoires donnent « aux États membres le temps d’élaborer correctement leurs plans stratégiques, à la Commission européenne le temps de les approuver afin que les États membres soient en mesure de les mettre en œuvre efficacement ».

Même son de cloche pour le Conseil européen des jeunes agriculteurs (CEJA) qui estime que « l’un des éléments les plus cruciaux sera de maintenir les allocations financières à leur niveau actuel, afin que les bénéficiaires ne soient pas affectés négativement ».

La Coordination européenne Via Campesina craint également que certains soutiens du second pilier soient suspendus. Et selon elle, il faut « redistribuer sans plus attendre » les fonds de la Pac en appliquant dès 2021, un plafonnement des aides à 60 000 € et la redistribution des aides en faveur des petits et moyens agriculteurs.

(AG)



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