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Vendredi 10 janvier 2020 | analyse

Un article nommé désir


Adopté en 2018 en pleine polémique sur les accords de libre-échange (UE-Mercosur, Ceta), l’article 44 de la loi Egalim entendait imposer qu’aucune denrée entrant sur le sol français ne soit cultivée avec des produits interdits en UE. Mais ce texte est resté jusqu’ici lettre morte, car il relève d’une compétence européenne. Synthétisant la position française sur le sujet, son objectif initial était de faire bouger les lignes au niveau européen et mondial, où plusieurs creusets existent pour limiter les distorsions avec les pays tiers : clauses miroirs dans les accords de libre-échange, révision des règles sanitaires et commerciales à l'OMC ou au Codex alimentarius. Mais toutes ces voies tracent un long chemin à parcourir.


En France, l’équation posée par le syndicalisme majoritaire est relativement simple : des alternatives techniques aux produits phytosanitaires existent (biocontrôle, agroécologie…) et les agriculteurs seraient prêts à les utiliser. Mais elles engendrent des surcoûts qui les exposent à une concurrence qui, à l’autre bout du monde, continue d’utiliser du 2,4-D dans ses champs.

En effet, la réglementation qui les protège des distorsions est très incomplète. Dans le cas des productions végétales, lorsque l’UE prononce des interdictions de phytos, elle abaisse à zéro les limites maximales de résidus (LMR) tolérées pour cette molécule, d’où que proviennent les denrées. Mais ce mécanisme a deux failles pour les produits importés.

D'abord, les produits bannis peuvent continuer à être utilisés dans les pays exportateurs, pourvu qu'ils ne laissent pas de résidus quantifiables dans les récoltes exportées dans l'UE. Et les limites de quantification étant assez élevées, elles sont dans la plupart des cas compatibles avec une utilisation du produit sur la culture, à un stade suffisamment éloigné de la récolte.

Ensuite, les produits bannis peuvent faire l’objet de demandes de «tolérance à l'importation», et de relèvement des seuils limites, lorsque leur interdiction est liée au seul motif environnemental ou à la protection des applicateurs. C’est notamment le cas de l’atrazine, interdite en UE depuis 2003, mais utilisée par de nombreux pays tiers.

Ce sont ces deux trous dans la raquette que l’article 44 de la loi Agriculture et alimentation entendait résoudre, dans un contexte où les interdictions pour les motifs environnementaux sont de plus en plus courantes

Texte français, compétence européenne

Ce fameux article, adopté fin 2018, interdit de vendre ou de distribuer des aliments « ayant fait l’objet d’un traitement ou issus d’un mode de production non autorisé par les réglementations européennes ou ne respectant pas les exigences d’identification et de traçabilité imposées par lesdites réglementations ».

Autrement dit : il serait aujourd’hui interdit d’importer des denrées cultivées avec des molécules qui ont été interdites en UE, quel qu'en fut le motif. L’article spécifie même, dans son dernier alinéa, que l’administration prendra « toutes les mesures nécessaires pour faire respecter ces interdictions ».

Pourtant, depuis l’entrée en vigueur de la loi Egalim, en novembre 2018, il ne s’est rien passé de tel. Et pour cause : ces mesures ne concernent pas les compétences de la France, mais celles de l’Union européenne. Le traité consolidé de juin 2016 sur le fonctionnement de l’UE spécifie que l’union douanière, la politique commerciale, et les accords commerciaux font partie de ses « compétences exclusives ». En ce sens, la France ne peut donc se prononcer seule sur des restrictions d’importations.

Le texte co-rédigé par les parlementaires est donc, par nature, inapplicable et ils en avaient été prévenus. Dès son introduction dans les débats, le ministre de l’Agriculture de l’époque, Stéphane Travert avait expliqué que la réglementation concernant les importations « est définie à l’échelon européen ».

Pour vous aider, Monsieur le ministre

Comment en est-on arrivé là ? Il faut rappeler le contexte. Nous sommes en juin 2018, et les débats sur les accords de libre-échange (UE-Mercosur, Ceta) battent leur plein. Jair Bolsonaro n’est pas encore arrivé à la tête du Brésil (automne 2018), et Emmanuel Macron n’a pas encore enterré l’accord UE-Mercosur suite à la relance de la déforestation en Amazonie (août 2019).

C’est au Sénat que la loi Egalim est assortie d’un article 44, introduit par des élus de tous bords. Le texte a été écrit « dans un esprit de rétablissement de concurrence plus loyale et pour assurer au consommateur une traçabilité plus importante », comme le rappelle aujourd’hui la sénatrice UDI Catherine Loisier, l’une des rapporteures du texte.

Rappelons toutefois que dans l’esprit de ses créateurs, l’article 44 n’avait alors qu’une vocation « symbolique », comme le décrit Sophie Primas, sénatrice LR, en séance publique le 29 juin 2018. Résumant la pensée de ses collègues, elle assure ainsi que cet article n’avait d’autre objectif que d’aider Stéphane Travert « dans (ses) négociations en Europe ».

« Ecrire des choses qui ne servent à rien »

Une logique que Didier Guillaume, alors sénateur de la Drôme et pas encore ministre, appuie sans hésitation : « Il faut parfois inscrire dans la loi des choses qui ne servent à rien […] pour afficher des orientations politiques », déclare-t-il en séance. Malgré l’opposition de Stéphane Travert, les sénateurs adoptent l’article. Et contre toute attente, il sera validé ensuite par l’Assemblée nationale.

Première étape en commission mixte paritaire début juillet : les sénateurs se disent prêts à négocier, et proposent de « ne mentionner que la réglementation européenne », et non la réglementation française. Ce sera chose faite quelques semaines plus tard, en seconde lecture à l’Assemblée, par un amendement de Jean-Baptiste Moreau.

Au Palais Bourbon, le député de la Creuse supprime la mention de la réglementation nationale, et restreint les pratiques interdites. Il recentre l’interdiction sur les produits utilisés (phytos, médicaments…), là où le texte des sénateurs portait sur toutes les pratiques, y compris le bien-être animal.

Le mot de la fin reviendra à Stéphane Travert qui, devant les députés, se prononcera enfin en faveur de l’amendement. Non sans préciser qu’il sera, à son avis, attaqué par la Cour de Justice de l’Union européenne, « où nous perdrons à coup sûr ».

Mobilisation parlementaire

Ce mauvais présage ne s’est, pour l’instant, pas vérifié. L’article a même reçu l’aval du Conseil d’État, et n’a pas été attaqué par Bruxelles. « La Commission européenne s’est beaucoup étonnée, mais n’a pas pris de mesure », confirme Jean-Louis Angot, ancien directeur général adjoint de la DGAL.

L’article 44 est bel et bien inscrit dans la loi. Et les députés ne manquent pas de le rappeler au gouvernement. Dans un rapport consacré à la loi Egalim, publié en mai 2019, les députés Jean-Baptiste Moreau et Jérôme Nury estiment ainsi qu’il « serait souhaitable que le gouvernement précise ses intentions sur ce point ».

Une interpellation reprise au Sénat quelques semaines plus tard, par les anciens collègues sénateurs de Didier Guillaume, devenu depuis ministre de l’Agriculture. Puis par des députés, au travers de questions écrites ou en séance. Au total, entre mai et septembre 2019, près de 62 questions ont été posées sur l’article 44 par les représentants des deux chambres, tous partis politiques confondus.

Convertir l’Europe

Dans ses réponses officielles aux parlementaires, le ministère de l’Agriculture a tout même annoncé trois mesures : la création d’un comité de suivi réunissant Anses, DGCCRF, et la DGAL, la création d’un observatoire européen, ainsi que le renforcement des contrôles aux frontières. Si les deux premiers points demeurent flous, le troisième s’est matérialisé dans la loi de finance 2020, qui prévoit, sur la mission de « politique de sécurité et de qualité sanitaires de l’alimentation », une hausse de 320 agents. Le rapport parlementaire annexe dédié au secteur agricole spécifie toutefois que cette hausse est due « au renforcement des contrôles sanitaires aux frontières lié au Brexit ».

Le texte est-il condamné à rester lettre morte ? Probablement, à court terme, en tous les cas en France. Si des changements doivent s’opérer, ils le seront depuis Bruxelles, et si l’on en croit Jean-Louis Angot, ils pourraient tarder à se concrétiser : « Ça va prendre du temps », prévoit l’expert. Mais les outils politiques existent.

Et Paris a des alliés, à Rome, à Dublin, ou à Vienne, qui pourraient l’aider dans ses démarches auprès de Bruxelles. Avec la nouvelle Commission, « on a les moyens d’avancer ces enjeux-là », espère même Jean-Baptiste Moreau. Mais pour l’heure, la récente présentation du Green deal européen ne donne pas grand signe d’évolution. La France doit donc continuer à l’encourager dans ce sens.

Entre mai et septembre 2019, 62 questions posées par des parlementaires sur l’article 44

les LMR protègent avant tout le consommateur, et non les agriculteurs ou les milieux naturels

IL



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