Le plan de Bruxelles pour intégrer l’agriculture ukrainienne

Une décennie après l’onde de choc créée par le vote des citoyens britanniques le 23 juin 2016 en faveur du Brexit, signifiant la sortie du Royaume-Uni de l’UE, la question de l’élargissement européen revient sur le devant de la scène. Les tourments géopolitiques mondiaux ont poussé de nombreux pays à revoir leur stratégie d’alliances. Menacé de devenir le 51^e État américain par le président américain Donald Trump avec lequel il entretient des relations extrêmement tendues, le Canada se tourne vers le Vieux Continent. Le pays a même obtenu en septembre le statut très honorifique d’« État membre associé ».

À l’est de l’Europe, les volontés expansionnistes du président russe Vladimir Poutine, marquées notamment par l’invasion de l’Ukraine depuis 2022, rapprochent Arméniens, Moldaves et Ukrainiens de Bruxelles. En Islande, la question d’une reprise des pourparlers s’est sérieusement posée jusqu’au résultat négatif du référendum d’août. Et même le gouvernement britannique du nouveau Premier ministre travailliste Andy Burnham a relancé en septembre l’idée d’un retour possible du Royaume-Uni dans l’UE.

Pour répondre aux défis d’une UE à 30 États membres ou plus, la Commission européenne a dévoilé, le 6 octobre, sa communication relative aux examens des politiques pré-élargissement. Ce document analyse l’ensemble des politiques européennes ainsi que les domaines dans lesquels l’élargissement pourrait avoir une incidence sur la conception, la mise en œuvre ou le financement des politiques. Il permet aussi de définir les orientations politiques et les actions nécessaires pour préparer l’UE aux futurs élargissements. « Notre évaluation montre que, dans la plupart des domaines politiques, l’UE est dès à présent en mesure de faire face à cet élargissement », s’est félicitée la commissaire européenne en charge de l’Élargissement, Marta Kos, lors de la présentation du document. Avant d’ajouter : « Il existe toutefois des domaines dans lesquels des ajustements seront nécessaires. » C’est le cas de la politique agricole.

Le mastodonte ukrainien

Bruxelles avance que, d’une manière générale, l’élargissement permettrait de renforcer le potentiel de l’UE en matière d’autonomie stratégique, de sécurité alimentaire ou encore de capacité d’exportation. Dans son document de travail publié en parallèle, l’exécutif européen mentionne que l’ajout de la production ukrainienne actuelle de soja et de tournesol augmenterait jusqu’à 150 % les niveaux de production respectifs de l’UE-27, permettant ainsi d’accroître l’offre de protéagineux et d’oléagineux cultivés dans l’UE et de réduire la dépendance, conformément aux objectifs du plan d’action sur les protéines végétales publié en juillet. « Cela pourrait avoir un impact positif sur la production animale dans l’UE, en contribuant à réduire les coûts d’alimentation animale », est-il précisé dans le document de travail.

Toutefois, l’exécutif européen reconnaît que cet élargissement pourrait accentuer aussi les pressions sur les marchés et nécessitera des dispositifs de soutien aux revenus agricoles. L’entrée de l’Ukraine concentre plus particulièrement les inquiétudes. Étant donné la structure à grande échelle et la très forte productivité du secteur agricole ukrainien, « la plupart des agriculteurs de l’UE devront faire face à une concurrence accrue au sein du marché unique », indique Bruxelles. La Commission précise que certaines productions sont plus spécifiquement concernées comme les céréales, le sucre, la volaille, les œufs ainsi que les fruits et légumes où « l’impact de l’adhésion se ferait initialement sentir dans l’ensemble de l’UE-27, en particulier dans les régions limitrophes de l’Ukraine, comme cela a déjà été le cas après l’adoption de mesures commerciales autonomes ».

« L’agriculture est un domaine où nous devons être très prudents », a confirmé Marta Kos lors de la présentation de la communication. Bruxelles est, en outre, conscient de l’enjeu que revêt le secteur agricole dans plusieurs États membres où le niveau de sensibilité est à même de menacer le processus d’adhésion.

Adapter le système

La Commission européenne estime donc nécessaire que des « dispositions ciblées » soient mises en œuvre dans le cadre des discussions en cours afin d’adapter la Pac à l’élargissement. Dans son document de travail, elle avance que si le cadre actuel était maintenu, alors un large pan des fonds agricoles serait attribué « à des milliers de grandes exploitations agricoles compétitives de plus de 1 000 hectares, notamment en Ukraine, où elles couvrent plus de 15 millions d’hectares, soit une superficie supérieure à la surface agricole utile de la Pologne ». Cela pourrait engendrer des conséquences sur le modèle d’agriculture familiale promu par l’UE. Pour remédier à cela, les mesures envisagées viseraient notamment à simplifier et à mieux cibler vers les aides vers les agriculteurs qui en ont le plus besoin. À ce titre, la dégressivité et le plafonnement des aides proposé dans le paquet CFP 2028-2034 sont mis en avant comme une solution. Des dispositifs qui sont décriés à la fois par certains États membres, eurodéputés ou organisations agricoles européennes.

Bruxelles évoque également la mise en œuvre de dispositions transitoires appropriées sur le même principe que celles mises en œuvre lors des précédents élargissements. Cela pourrait se matérialiser par l’introduction progressive des aides de la Pac dans les nouveaux États membres après leur accession. Pour l’Ukraine, cela permettait de « limiter de manière significative le soutien financier » qui n’apparaît pas nécessaire au regard de la différence avec l’UE en termes de productivité, de coût unitaire et d’orientation vers les marchés internationaux. Au-delà, la Commission européenne suggère également de développer des outils spécifiques pour les petites exploitations, la numérisation ou la capacité de financement de la transition vers la durabilité. « Ce que nous proposons aujourd’hui vise à protéger les agriculteurs européens », conclut la commissaire à l’Élargissement.

« La Commission européenne a le même logiciel que pour les élargissements précédents alors que la situation est très différente », regrette toutefois Luc Vernet, du cercle de réflexion Farm Europe. Selon lui, « elle se focalise sur les petits agriculteurs, l’accompagnement social… alors que l’Ukraine a un niveau de compétitivité agricole parmi les meilleurs au monde. C’est un peu comme si nous faisions entrer le Brésil dans l’UE ! » Il déplore aussi « l’absence d’analyse de la part de la Commission européenne des conséquences du précédent élargissement ». « Or celui-ci s’est fait par un glissement de la production de l’Ouest vers l’Est. Le barycentre de la production agricole de l’UE s’est décalé de quelque 200 km vers l’Est. » Avec l’arrivée de l’Ukraine, il anticipe, à long terme « un nouveau glissement surtout au détriment de ceux qui sont déjà dans le rouge ».

Protectionnisme déguisé

Au-delà de la Pac, la Commission envisage par ailleurs de limiter l’accès au marché de l’UE pour les produits agricoles sensibles ukrainiens. Une disposition qui concernerait principalement le secteur des céréales. Pour Bruxelles, l’idée de cette mesure est aussi d’aider l’Ukraine à retrouver l’accès à ses marchés d’exportation traditionnels dans les pays tiers, notamment en Afrique du Nord ou au Moyen-Orient. Mais cette suggestion a été accueillie avec scepticisme par les responsables agricoles ukrainiens, qui craignent surtout une exclusion définitive du marché intérieur de l’UE et la mise en place d’une Europe à deux vitesses.

Le ministre de la Politique agraire, Taras Vysotskyi a ainsi déclaré à l’AFP que son pays serait prêt à d’éventuelles mesures temporaires comme cela a pu être le cas lors d’élargissements par le passé mais s’opposerait à « une restriction permanente ». « Il ne s’agirait pas d’un mécanisme transitoire, mais en réalité d’un modèle différent d’adhésion », indique-t-il. Et de mettre en garde : « L’Ukraine ne peut pas accepter une telle approche. » Le ministre indique comprendre le caractère sensible de certaines productions et filières – notamment le sucre, la volaille ou les céréales – pour les agriculteurs européens mais refuse que l’Ukraine soit vue comme une menace. Il se dit prêt à engager des discussions substantielles sur les périodes d’adaptation, l’ampleur de l’accès au marché et les mécanismes de sauvegarde.

De leur côté, les représentants ukrainiens de l’industrie agroalimentaire (UCAB - Ukrainian Agribusiness Club) ont indiqué, dans une déclaration publiée le 7 octobre, être « de plus en plus préoccupés par une approche excessivement protectionniste de l’intégration de l’agriculture ukrainienne ». L’UCAB continue de plaider en faveur d’un dialogue entre les institutions et les agriculteurs des deux parties « afin d’élaborer conjointement un modèle pour le futur marché agricole européen élargi ». Autre sujet fondamental pour l’industrie agroalimentaire ukrainienne : la question de l’harmonisation des normes agricoles, environnementales, de sécurité alimentaire et de production de l’UE. Selon elle, « on ne peut exiger des producteurs agricoles ukrainiens qu’ils supportent l’intégralité du coût économique de la mise en conformité avec les normes de l’UE tout en leur refusant la perspective correspondante d’une pleine participation au marché unique européen ». Dans le cadre de la révision de l’accord de libre-échange UE/Ukraine, l’accès au marché européen est conditionné à l’alignement progressif de l’Ukraine sur les normes de production européennes d’ici 2028 (notamment en matière de bien-être animal, de pesticides et de médicaments vétérinaires).

L’ensemble de ces mesures mises en avant par l’exécutif européen concernant l’agriculture devront figurer dans les projets de positions communes relatifs au cinquième groupe de chapitres (Ressources, agriculture et cohésion), qui doit encore être négocié. Un volet des discussions que Marta Kos espère ouvrir avec les partenaires ukrainiens « dans les prochaines semaines ». Le chemin vers l’adhésion reste encore long.