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Pour obtenir les chiffres présentés dans l’article précédent, nous avons dû faire un certain nombre d’hypothèses et d’approximations, qui sont autant de limites à l’interprétation de ces chiffres. Mais les principaux biais viennent sans doute des déclarations elles-mêmes, avec des différences entre les acteurs dans la compréhension des demandes de la HATVP.
Depuis décembre 2016, et la loi dite Sapin 2, toute organisation ou personne ayant plus de dix contacts par an avec un décideur public en vue d’infléchir ses décisions doit se déclarer auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Les déclarations comportent le nombre d’activités menées et leur objet, ainsi que le nom des représentants d’intérêts et le budget de représentation total. Une enveloppe financière présentée sous la forme d’une fourchette, et dans laquelle les organisations doivent prendre en compte les salaires, les frais d’organisation d’événement, ou encore les factures des éventuels cabinets de conseil.
L’ensemble des chiffres présentés précédemment sont issus d’une extraction dans cette base des activités listées sous le domaine « agriculture », et des moyens déclarés par les organisations correspondantes, pour toutes les années entre 2017 et 2021. Pour des acteurs comme la FNSEA ou la Confédération paysanne, qui œuvrent majoritairement dans le secteur, les moyens déclarés ont bien tous concerné l’agriculture. Mais que dire des distributeurs ou des ONG généralistes, qui mènent des actions de lobbying sur des domaines qui ne concernent que de loin l’agriculture, comme la logistique ou le nucléaire ?
Afin d’évaluer les moyens mis en œuvre spécifiquement pour le lobbying agricole, nous avons donc retenu la méthode suivante. Pour chaque acteur, nous avons identifié le nombre d’activités déclarées dans le secteur agricole par an, ainsi que le nombre total d’activités déclarées. En divisant le premier chiffre par le second, nous avons alors obtenu un « quotient d’activité agricole ». Au total, seul un tiers des activités de Greenpeace France ou 75 % des activités Bayer ont ainsi été retenus dans nos chiffres finaux.
Ces quotients ont ensuite été appliqués au nombre de représentants d’intérêt et aux moyens déclarés. Mais sur les aspects financiers, nous avons été aussi contraints à une nouvelle approximation. Pour appliquer plus facilement les quotients, nous devions choisir un chiffre au sein des fourchettes de budget. Et nous avons finalement retenu dans chaque cas la borne la plus basse. Nos chiffres peuvent donc s’entendre comme des évaluations au plus bas des budgets, et certains acteurs pourront trouver nos chiffres sous-évalués.
Nous nous sommes enfin permis de corriger certaines déclarations des organisations concernant leur appartenance sectorielle. Nous avons notamment considéré toutes les interprofessions et associations spécialisées du secteur agricole comme des organisations professionnelles, et non comme des associations. En interrogeant plusieurs acteurs, dont la CGB, FNE et la Confédération paysanne, le nombre de lobbyistes ainsi que les moyens mobilisés ont également été révisés, en raison de sur- ou sous-déclarations.
Le biais des déclarations
Le plus grand biais dans nos chiffres provient d’ailleurs bien des données elles-mêmes. Tout d’abord, des organisations comme les chambres d’agriculture ou certains établissements publics ne sont pas soumises à l’obligation de déclaration. Pis, « tout le monde ne déclare pas de la même façon », complète Fred Guillo, cofondateur de Smart lobbying. Ainsi, alors que FNE ou la CGB ont inscrit l’ensemble de leurs salariés et élus (voir encadré), les cabinets de conseil ne prennent parfois pas en compte le temps des « petites mains » chargées de rédiger les notes qui sont transmises aux décideurs.
De même sur le nombre d’activités. Comme l’explique la HATVP elle-même dans une réponse à nos questions, « certaines entités déclarent ainsi une fiche d’activités par action [du type envoi d’un email, NDLR] alors que l’objet d’une fiche d’activité doit en fait être compris comme un objectif poursuivi », c’est-à-dire une direction politique sur un texte ou une mesure. Autrement dit, là ou certains voient une seule activité, d’autres organisations comptent double ou triple.
Autant d’éléments contrôlés en partie par la HATVP à l’occasion de sa veille ou suite à des signalements. Le dispositif étant récent, l’autorité constate notamment « que des efforts importants de sensibilisation et d’accompagnement doivent être fournis », alors que près de la moitié des représentants d’intérêts publient leur déclaration hors du délai exigé.
Dernière zone d’ombre, et non des moindres : la HATVP ne recense aujourd’hui que les activités à l’initiative du représentant d’intérêt. Tous les contacts noués à l’initiative du ministère de l’Agriculture, par exemple, ne sont pas recensés. Or ils représenteraient pour la FNSEA ou la Confédération paysanne jusqu’à 50 % des rendez-vous avec la rue de Varenne, et un tiers environ des contacts pour les fabricants de pesticides, à l’inverse des ONG qui seraient plus rarement sollicitées. Comme le souligne la HATVP elle-même, ce critère crée donc « une inégalité entre les grands acteurs de la représentation d’intérêts, plus facilement identifiés par les pouvoirs publics et plus souvent sollicités », et notamment dans le cadre des auditions parlementaires. La Haute autorité se dit « favorable » à ce qu’une éventuelle révision du dispositif permette un jour de prendre en compte cette partie immergée du lobbying.
Les surdéclarations de FNE et de la CGB
« Notre objet est de peser sur la décision publique pour avoir un monde vivable », assume Bénédicte Hermelin, DG de France Nature environnement. Par souci d’honnêteté, et pour éviter un épineux travail de comptabilité, FNE a donc choisi de déclarer l’ensemble des salaires de l’association à la HATVP. Une méthode sortant des lignes directrices de la Haute Autorité, et qui conduit l’ONG à posséder l’un des plus grands budgets de toute la base. Pour corriger cette surdéclaration, nous avons modifié les chiffres dans nos tableaux après un échange avec FNE. Avec deux activités agricoles en moyenne par an recensées dans la HATVP, nous avons décompté comme lobbyiste à plein temps les deux salariés en charge des dossiers agricoles dans l’association. De même, le budget a été rectifié sur la base des déclarations de FNE, de 300 000 dans nos calculs initiaux à 250 000 €. La CGB a fait un choix du même ordre sur son nombre de lobbyistes, en déclarant l’ensemble de son conseil d’administration et de ses salariés, représentant 18 personnes au total.