Pac : un accord entre les Vingt-sept encore partiel

Après avoir conclu la semaine précédente une position de négociation partielle sur la révision du règlement OCM, les ministres de l’Agriculture de l’UE sont parvenus, après une intense journée de négociation, le 26 octobre à Luxembourg, à un accord à l’unanimité sur une approche générale partielle (rendue publique le 28 octobre) concernant la future Pac. Mais, dans un cas comme dans l’autre, de nombreux éléments restent assujettis aux discussions à venir sur le futur cadre financier pluriannuel 2028-2034 de l’UE. Après un premier tour de table dans la matinée, la plupart des États membres ont demandé des ajustements au compromis préparé pour l’occasion par la présidence irlandaise du Conseil. Celle-ci a donc apporté sept modifications qui ont permis de convaincre les Vingt-sept.

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Parmi ces ajouts figure la prolongation des aides nationales transitoires accordée aux États membres entrés dans l’UE à partir de 2004 avec une suppression progressive au fil de la période de programmation. L’Irlande a aussi répondu (plus ou moins) à quelques demandes de la France : réintroduction du principe de la transparence pour les agriculteurs en structures juridiques comme les GAEC permettant l’application, au niveau de chaque agriculteur individuel, des plafonds financiers fixés par le règlement ; et reconnaissance partielle du principe de la présomption de mise à disposition pour les terres. L’Irlande a aussi explicité la possibilité d’accorder un soutien au revenu couplé pour les cultures oléagineuses. Par contre, en dépit des réticences de nombreuses délégations (Hongrie, Portugal, Grèce…) ainsi que de la Commission européenne, la présidence irlandaise a ouvert le dispositif d’aides aux investissements au secteur agroalimentaire. Beaucoup d’États membres craignent que ces aides financées par le budget de la Pac réduisent les soutiens aux agriculteurs.

Champ de compétence

Preuve que cette partie du dossier est avant tout technique – et que les points les plus politiques, c’est-à-dire financiers, doivent encore être tranchés –, les ultimes tractations entre les ministres ont globalement porté sur des points de détail. Ce qui fait dire aux organisations et coopératives agricoles de l’UE que les Vingt-sept ont « mis la charrue avant les bœufs ». Elles regrettent que les questions « les plus fondamentales concernant l’avenir de l’agriculture européenne restent sans réponse » conduisant à un accord « dépourvu de clarté quant à son financement, à son caractère commun et à ses modalités de mise en œuvre ».

Beaucoup de délégations auraient, elles aussi, souhaité des engagements de la part de l’Irlande sur les discussions à venir concernant le cadre financier pluriannuel en particulier le plafonnement et la dégressivité des aides ou encore les taux de cofinancement des différentes interventions. Mais « il ne s’agit que d’une approche générale partielle, il ne faut pas oublier que celle-ci ne concerne pas les points figurant dans les plans de partenariat nationaux ou le CFP. Nous savons tous que ces éléments ne relèvent pas de la compétence du Conseil Agriculture. Nous devons nous concentrer sur les questions qui entrent dans notre champ de compétence », n’a eu de cesse de répondre le ministre irlandais Martin Heydon. Tous ces éléments financiers restent donc entre crochets dans l’approche générale partielle et seront décidés par les chefs d’État et de gouvernement à la fin de l’année si tout se passe comme prévu.

Trop de flexibilités

La France – ainsi que l’Italie et l’Allemagne dans une moindre mesure – a été le pays le plus réticent à soutenir le compromis final. Annie Genevard s’est contentée de « ne pas s’opposer au compromis ». Elle a notamment regretté que le principe de la présomption de mise à disposition pour les terres ne soit « pas appliqué aux terres qui intégreront le dispositif du soutien aux revenus lors de la prochaine programmation qui représente potentiellement 1,6 million d’hectares en France », ce qui risque de surcharger l’administration nationale. Elle a promis de poursuivre ses efforts dans la suite des négociations. Le commissaire européen à l’Agriculture, Christophe Hansen, a, lui aussi, fait part de ses inquiétudes quant à ce compromis qui réduit l’ambition environnementale et introduit trop de flexibilités avec de nombreuses dispositions rendues volontaires comme l’aide au maintien du bio (au grand dam de l’association représentant le secteur européen, IFOAM), la suppression de la conditionnalité sociale (voir encadré) et surtout les outils de gestion des risques et assurances. La Commission européenne proposait que les États membres prévoient obligatoirement ce type d’outils – sans obligation toutefois de les financer. Ils ont finalement été rendus facultatifs. « Le mécanisme de modulation – qui permet de mieux rémunérer les agriculteurs ayant pris des initiatives concrètes par rapport à ceux qui ne l’ont pas fait – a été nettement affaibli. C’est un mauvais signal », s’est inquiété le commissaire luxembourgeois.

Il a aussi critiqué le manque d’engagements pris en faveur d’un meilleur ciblage des aides. Christophe Hansen prévient néanmoins : « Nous devons éviter d’allouer des montants très importants et injustifiés à des exploitations qui n’en ont pas besoin – voire à des bénéficiaires qui ne sont même pas agriculteurs. Or, les modifications proposées ne permettent pas, à mon grand regret, de garantir que cela ne se produira pas. » Par exemple, les États membres se sont en effet laissé la possibilité de continuer à accorder des aides aux agriculteurs retraités. Le texte indique seulement que les États membres peuvent décider que les demandeurs qui atteignent l’âge de la retraite, fixé par la législation nationale, et qui perçoivent une pension de retraite, ne sont plus éligibles aux soutiens de la Pac s’ils justifient cette décision « au regard des objectifs consistant à mieux cibler le soutien au revenu ou à favoriser le renouvellement des générations ».

Nombre d’observateurs ont critiqué cette Pac « à la carte ». Les eurodéputés allemands du PPE (droite) Norbert Lins – rapporteur parlementaire sur ce dossier – et Stefan Köhler ont estimé que les États membres avaient « édulcoré de nombreux aspects centraux, transformant des exigences contraignantes en simples possibilités ». La Pac doit rester, selon eux, « une politique commune et ne pas se transformer en un patchwork de décisions nationales facultatives ». Même analyse pour le centriste français Jérémy Decerle qui cite en exemple « le budget pour les jeunes agriculteurs qui devient une vague cible indicative » et « la gestion des risques : facultative et sous la responsabilité de chaque État membre ». Il promet que le Parlement européen, qui devrait adopter sa position début 2027, reviendrait sur ces décisions. La Coordination européenne Via Campesina s’inquiète, elle aussi, du caractère facultatif que pourraient prendre plusieurs mesures comme la redistribution des aides, le soutien aux petites exploitations, à l’agriculture biologique ou aux zones soumises à des contraintes naturelles.

Place à la suite

Pour le reste, l’accord conclu entre les Vingt-sept reprend les grandes lignes des propositions initiales de Bruxelles auxquelles ont été réintégrées un certain nombre de définitions qui figuraient au départ dans le règlement financier. Il est donc toujours prévu de pouvoir accorder jusqu’à 20 % de paiements couplés pour certaines productions. Pour le soutien aux jeunes agriculteurs et le renouvellement des générations – une des priorités de Christophe Hansen –, les États membres devront obligatoirement proposer dans leurs plans nationaux un minimum de trois mesures piochées parmi une liste d’une douzaine (aide à l’investissement, prime à l’hectare, service de remplacement…). Le paiement annuel pour les petits agriculteurs (accordé avec un minimum de contrôle et d’obligations) ne pourra pas dépasser 3 000 euros. Et les ministres de l’Agriculture n’ont globalement pas remis en cause l’architecture verte telle qu’imaginée par la Commission européenne avec sa conditionnalité assouplie (farm stewardship), ses aides à aller au-delà des obligations (sous forme de soutiens annuels – soit les anciens éco-régimes – ou pluriannuel – les mesures agroenvironnementales) et des aides à l’investissement. Toutefois, le commissaire européen Christophe Hansen a émis quelques critiques estimant que l’ambition du texte avait été réduite, « plus particulièrement la suppression des garanties environnementales dans les zones vulnérables aux nitrates pour ce qui concerne le soutien couplé au revenu ».

Place désormais, aux négociations budgétaires avec celles avec le Parlement européen en 2027. Mais difficile au regard de ce calendrier de concevoir qu’un accord final (à l’issue de négociations en trilogue) sur cette future Pac puisse être conclu avant la mi-2027 (et plus probablement au second semestre). Dans ces conditions, il semble impossible pour cette réforme d’entrer en vigueur en temps et en heure le 1^er janvier 2028. Comme les deux précédentes Pac, elle devrait donc s’appliquer avec, au moins, une année de retard. Beaucoup de ministres de l’Agriculture ont d’ailleurs une fois encore insisté auprès de la Commission européenne pour qu’elle leur présente au plus vite un règlement transitoire prolongeant les règles actuelles de douze mois. L’initiative peut paraître technique mais avec la nouvelle structure budgétaire – dans laquelle les plans stratégiques de la Pac vont se retrouver fondus dans de vastes plans de partenariat nationaux et régionaux –, elle pourrait s’avérer beaucoup plus ardue que les précédentes.