Bilan de santé de la Pac Bruxelles donne le coup d’envoi

Trois questions doivent être abordées lors du bilan de santé de la Pac en 2008, selon la communication que la Commission adoptera le 20 novembre : comment rendre le régime de paiement unique (RPU) « plus efficace et plus simple » ? Comment rendre les instruments de soutien, conçus à l’origine pour une Communauté de six Etats membres, « plus appropriés dans un monde de plus en plus globalisé et une Europe à Vingt-sept » ? Enfin, comment « maîtriser les nouveaux défis, du changement climatique au développement des biocarburants et à la gestion de l’eau, et ceux en cours comme la biodiversité, en s’adaptant aux nouveaux risques et nouvelles opportunités » ?

FAIRE EVOLUER LE RÉGIME DE PAIEMENT UNIQUE

En finir avec les références du passé

Qu’il s’agisse de l’approche historique ou bien de l’approche régionale, le taux individuel de soutien est encore basé, dans des proportions différentes, sur des niveaux de production du passé et, au fur et à mesure que le temps passe, « il deviendra de plus en difficile de justifier des différences dans ce soutien, surtout dans le modèle historique », fait valoir la Commission.

Il serait donc approprié, estime-t-elle, de « permettre aux Etats membres d’ajuster le modèle qu’ils ont choisi pour parvenir à un taux de soutien plus linéaire au cours de la période 2009 à 2013 ».

Aménager la conditionnalité

Le projet de la Commission de mars 2007 sur la simplification de la conditionnalité des aides directes s’est traduit par des propositions d’amélioration des systèmes de contrôle et des pénalités qui doivent entrer en vigueur en 2008/09, mais il n’abordait pas directement la question du champ d’application de ce régime.

Selon Bruxelles, celle-ci doit être débattue sous deux angles lors du bilan de santé : adapter les exigences réglementaires en matière de gestion (ERMG) en excluant les dispositions « qui ne sont pas directement en rapport avec les objectifs déclarés de la conditionnalité » ; examiner, et si nécessaire amender, la liste des ERMG et des bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) afin d’améliorer la réalisation de ces objectifs.

Découplage total des aides aux cultures arables

Les soutiens partiellement couplés à la production sont « de moins en moins justifiés » et s’avèrent administrativement complexes et coûteux, souligne la Commission, précisant que « cela est clairement le cas dans le secteur des cultures arables ». A l’inverse, de telles aides peuvent être considérées comme adaptées, au moins à ce stade, « dans certaines régions où la production est globalement faible mais importante sur les plans économique et environnemental (par exemple les vaches allaitantes dans les régions d’élevage bovin extensif) ». La Commission propose donc de procéder, lors du bilan de santé, à « une analyse cas par cas pour identifier les risques potentiels d’un changement vers le découplage total et les alternatives éventuelles au niveau régional ».

Un plafond et une limite inférieure pour les paiements

Bruxelles suggère d’envisager lors du bilan de santé la possibilité d’instaurer « une sorte de limitation des paiements », au niveau le plus élevé des aides reçues par agriculteur comme au niveau le plus bas (de nombreux producteurs reçoivent de petits montants qui souvent inférieurs aux coûts de gestion de ces paiements).

Pour le plus haut niveau, la solution serait, selon la Commission, « un modèle où le taux de soutien est graduellement réduit au fur et à mesure de l’augmentation des paiements globalement perçus par l’agriculteurs individuel ». « A titre d’exemple », les paiements supérieurs à 100 000 euros seraient diminués de 10%, ceux supérieurs à 200 000 euros de 25% et ceux supérieurs à 300 000 euros de 45%.

Pour les petits volumes d’aides, « un niveau minimal de paiements peut être introduit ou bien la superficie minimum exigée peut être fixée à un niveau plus élevé ».

Les économies ainsi réalisées resteraient dans l’Etat membre concerné et pourraient être utilisées « pour de nouveaux défis », notamment dans le cadre du règlement sur les paiements directs.

AMÉLIORER L’ORIENTATION SUR LE MARCHÉ

Analyser la situation actuelle

« La réalité de la globalisation et une UE à 27 Etats membres nécessitent une réflexion sur le futur des instrument de la “vieille Pac” encore en place (par exemple les quotas, l’intervention publique, soutien des prix et restitutions), compte tenu en particulier des perspectives à moyen terme pour les marchés, particulièrement favorables pour les céréales et le lait », fait valoir la Commission. Celle-ci compte donc « évaluer de près la situation actuelle du marché et analyser si celle-ci est le reflet d’une réponse à court terme aux faibles récoltes de 2006/07 ou bien le signe d’une tendance à long terme qui pourrait exercer une pression sur les marchés agricoles et l’offre ». Sur cette base, Bruxelles fera des « propositions appropriées ».

L’intervention pour une seule céréale

La décision a été prise cette année de réduire graduellement à zéro l’intervention sur le maïs, et l’extension d’une telle réforme aux autres céréales fourragères « semble être la meilleure solution dans le contexte actuel », affirme la Commission.

Selon elle, « le maintien de l’intervention pour une seule céréale (le blé) pourrait fournir un filet de sécurité approprié, tout en permettant aux autres céréales de trouver leur niveau de prix naturel ».

Suppression de la jachère obligatoire

Le rôle de la jachère est « devenu beaucoup moins pertinent du fait de l’évolution du marché et de l’instauration du RPU », relève Bruxelles. La situation prévisible de la demande et de l’offre pour les céréales, y compris pour remplir l’objectif fixé par l’UE pour les biocarburants (10% des carburants pour les transports d’ici 2020), « plaide pour la mobilisation des terres qui sont actuellement retirées de la production par le biais du régime de la jachère obligatoire ».

D’un autre côté, note la Commission, l’abolition permanente de ce régime « nécessiterait de préserver les bénéfices environnementaux qu’il a permis d’engranger ».

Selon elle, l’abolition de la jachère obligatoire devra s’accompagner d’un renforcement des mesures de développement rural en faveur des formes de gestion des terres, de l’eau et des écosystèmes favorables à l’environnement, par exemple le gel des terres à des fins environnementales, le boisement et les mesures liées à l’adaptation au changement climatique et aux énergies renouvelables comme les corridors de biodiversité.

Extinction « en douceur » des quotas laitiers

La Commission présentera d’ici la fin de 2007 un rapport sur l’évolution des marchés laitiers, mais il est déjà « évident » pour elle que « les raisons pour lesquelles les quotas laitiers de l’UE ont été introduits ne sont plus valables » Voir même numéro

En conséquence, le bilan de santé devrait, selon Bruxelles, « proposer les augmentations de quotas nécessaires » pour préparer « en douceur » l’expiration de ces quotas en 2014-15.

Dans le même, temps, souligne la Commission, certaines régions, surtout celles de montagnes, devraient avoir du mal à conserver un niveau minimum de production. Dans leur cas, « une possibilité serait de prendre des mesures de soutien spécifiques » dans le cadre du règlement sur les paiements directs.

D’autres secteurs à soumettre au RPU

Le bilan de santé inclura aussi une analyse des mesures de contrôle et des paiements liés à la production encore applicables dans d’autres secteurs, généralement de petite taille (fourrages séchés, amidon, lin et chanvre), note Bruxellest. Il s’agira d’évaluer la «performance» de ces dispositions, ainsi que leur «utilité à long terme».

Ainsi pourront être identifiés la liste des mesures et le calendrier approprié pour «passer des paiements couplés encore existants au RPU».

RÉPONDRE AUX NOUVEAUX DÉFIS

Pas de solution unique pour la gestion des risques

Un soutien communautaire pour la gestion des risques a été instauré par la réforme pour les fruits et légumes en autorisant les organisations de producteurs à inclure des mesures de ce type dans leurs programmes, rappelle la Commission. Celle-ci souligne parallèlement que, dans le secteur agricole, « la liste des risques et leur importance varient et comportent tant d’incertitudes que, à ce stade, au moins tant que l’intervention sera maintenue en tant que filet de sécurité, une solution à l’échelle de l’UE (basée sur l’approche “une-taille-convient-à-tous”) ne serait pas appropriée ».

Selon elle, le bilan de santé serait l’occasion : « d’étendre l’utilisation d’une part des économies résultant de la modulation (des aides directes) pour permettre des mesures de gestion des risques dans le cadre de la politique de développement rural, à condition qu’elles répondent aux critères de la “boîte verte” (de l’OMC) ; « d’examiner au cas par cas la nécessité de dispositions supplémentaires dans le contexte d’ajustements futurs des mécanismes de marché et de prévoir, à un stade ultérieur, une examen plus général de la gestion des risques pour la période après 2013 ».

Climatique, bioénergies, gestion des eaux et biodiversité

Le bilan de santé doit permettre d’étudier les pistes suivantes, selon Bruxelles :

– « des incitations pour l’atténuation et l’adaptation au changement climatique, pour une meilleure gestion de l’eau, pour la fourniture de services environnementaux dans le domaine des bioénergies et pour la protection de la biodiversité pourraient être prévues grâce au renforcement des mesures de développement rural existantes ».

– « les objectifs concernant le changement climatique et la gestion de l’eau pourraient aussi être atteints par le biais de la conditionnalité ».

– « la recherche et l’innovation sont cruciales pour répondre aux nouveaux défis environnementaux et de la productivité, y compris les biocarburants de seconde génération. De plus, les incitations pour développer les biocarburants de seconde génération devraient être renforcées dans les mesures de développement rural ».

– « il faudrait examiner si l’actuel régime de soutien des cultures énergétiques et encore efficace sur le plan des coûts à la lumière des nouvelles incitations pour la production de biomasse (objectifs obligatoires et prix élevés) ».

Renforcement de la modulation au profit développement rural

Pour la période 2007-2013, le budget pour le développement rural arrêté par le sommet européen en décembre 2005 est de quelque 88 milliards d’euros, soit 21% du financement total de la Pac sur ces sept années, si l’on inclut la modulation actuelle de 5% des aides directes. Ce montant est inférieur de 20 milliards d’euros à celui que la Commission avait proposé.

Du fait de cette réduction des crédits, les Etats membres disposent d’un soutien communautaire moins important que prévu, fait valoir la Commission. Le budget agricole étant maintenant fixé jusqu’à 2013, « un renforcement des fonds pour le développement rural ne peut être obtenu qu’en intensifiant la modulation des aides directes obligatoire et cofinancée », estime Bruxelles, qui propose d’ “envisager” d’accroître celle-ci « de 2% par an au cours des exercices budgétaires 2010-13 ».

DISCIPLINE BUDGÉTAIRE

Sur le plan budgétaire, la Commission rappelle qu’aucun financement supplémentaire ne sera disponible pour les deux piliers de la Pac sur la période 2007-2013.

« Dans ce contexte, le plafond des dépenses diminuera en prix constants », remarque Bruxelles, ajoutant que la discipline financière (baisse des aides directes en cas de risque de dépassement des crédits annuels) « pourrait être applicable pour les agriculteurs de l’UE-15 durant cette période, même si c’est à un moindre degré que prévu si les prix de marché restent à leur niveau élevé actuel ».

DES PROPOSITIONS AU PRINTEMPS 2008

La Commission rappelle que, en 2007 et 2008, elle doit développer son approche pour la révision budgétaire 2008/2009. Selon elle, « le bilan de santé doit être considéré comme une action préparatoire dans ce cadre, sans préjuger l’issue de cette révision. Il ajuste au plus près les réformes de 2003 et contribue à la discussion sur les priorités futures dans le domaine de l’agriculture ».

« Sur la base des conclusions d’un dialogue public avec les parties prenantes » portant sur le bilan de santé de la Pac et « des analyses d’impact en cours », Bruxelles « soumettra les propositions appropriées au printemps 2008 ».

Pour favoriser ce dialogue, la Commission organisera avec les acteurs concernés deux séminaires, le 6 décembre prochain et le 11 janvier 2008.