Réforme de la Pac La bataille des anciens pays contre les nouveaux Etats

Réunis du 30 au 1^er juin à Mérida, à l’invitation de l’Espagne, les ministres de l’agriculture de l’UE ont procédé aux derniers conciliabules sur la réforme de la Pac après 2013 avant le lancement officiel des négociations prévu à la fin de l’année, la communication de la Commission européenne étant attendue pour la deuxième semaine de novembre. D’ici là, une conférence se tiendra les 19 et 20 juillet à Bruxelles pour faire le bilan du grand débat citoyen sur l’avenir de la Pac lancé en avril dernier par Dacian Ciolos, le commissaire à l’agriculture. Plus de 2 500 réponses sont parvenues à la Commission européenne et un organisme indépendant a été chargé de synthétiser l’ensemble de ces contributions. Ce rapport, qui sera prêt début juillet, servira de fil conducteur pour mener la réflexion. En marge de la conférence, une mini-foire agricole sera organisée, dans le centre de Bruxelles (place Sainte Catherine) les 18 et 19 juillet, afin de permettre aux citoyens européens de découvrir les produits agricoles et alimentaires des 27 Etats membres.
Chacun essaie de connaître la position des autres, c’est l’intérêt de ce type de réunion informelle, a expliqué en substance la ministre allemande Ilse Aigner à Mérida. La plupart des ministres ont reconnu la place centrale que doit occuper la Pac dans la stratégie 2020 proposée par Bruxelles pour une croissance intelligente et durable.
Une grande majorité d’Etats membres s’est prononcée pour le maintien d’une Pac forte. La France a notamment insisté pour que les instruments en vigueur soient plus efficaces (diversité, environnement occupation des sols). Le Royaume-Uni, le Danemark et la Suède ont, en revanche, réclamé la mise en place de nouveaux outils axés sur la recherche et l’innovation pour compenser le manque de compétitivité de l’agriculture européenne. Une nette majorité s’est dessinée à Mérida en faveur du maintien du budget agricole au-delà de 2013. C’est notamment le cas de la France, des Pays-Bas, de Allemagne, de l’Italie, de l’Espagne, de l’Irlande et du Portugal. Le Royaume-Uni, en revanche, a une nouvelle fois affiché sa différence en réclamant « une réduction et une réorientation des dépenses agricoles ».

La Pac doit rester la première politique communautaire

Favorable à une réforme « ambitieuse », le ministre français a souligné avec force que la Pac doit rester la première politique communautaire. « Ce point n’est pas négociable », a-t-il averti. Bruno Le Maire a l’intention d’opérer un rapprochement avec l’Allemagne et la Pologne pour avoir davantage de poids lors des négociations sur l’avenir de la Pac après 2013. « Lorsque vous prenez l’agriculture de ces trois pays vous arrivez à quelque chose de significatif dans la balance totale », a-t-il fait valoir. Mais la France et ces deux pays ne sont pas sur la même ligne sur des questions majeures. Ainsi, la régulation des marchés pour protéger les agriculteurs des fluctuations des cours est un autre point « non négociable » pour M. Le Maire, alors que l’Allemagne a une position beaucoup moins dogmatique. De fortes divergences existent aussi entre Paris et Varsovie sur les critères d’attribution des aides directes. Comme la plupart des nouveaux Etats membres de l’Union, la Pologne souhaite obtenir la fin des références historiques (moyenne 2000/2002) afin d’obtenir des aides directes plus substantielles à partir du 1^er janvier 2014. En 2013, les paiements directs seront en moyenne de 300 euros par hectare dans les 15 anciens Etats membres et de 180 euros dans les 12 nouveaux.

Le casse-tête des aides directes

« Nous sommes prêts à revoir les références historiques, c’est déjà une vraie ouverture » face à Varsovie, juge M. Le Maire, tout en reconnaissant que la question de savoir « jusqu’où il faut aller et à quel rythme » allait être l’un des points de négociation « les plus essentiels ». Mme Aigner a insisté sur l’importance des aspects budgétaires de la réforme et sur le besoin de conserver un budget au moins stable. Le budget agricole suscite « beaucoup de convoitise », a-t-elle indiqué. La ministre allemande a donné, en quelque sorte, l’impression de ne pas vouloir aboutir à une réforme agricole trop ambitieuse à un moment où l’Europe est en proie à une grave crise économique. « Je ne peux pas dire à mes agriculteurs qu’on va entamer la négociation en acceptant d’emblée une réduction des dépenses », a-t-elle déclaré. « Tout ceux qui profitent bien du régime des aides directes sont d’accord avec nous », a-t-elle affirmé. Mme Aigner souhaite que le rééquilibrage en faveur des nouveaux Etats membres soit le plus « progressif » possible afin d’éviter des pertes « trop brusques » à ses agriculteurs. La Lituanie a souligné qu’il fallait trouver un juste milieu sur les aides directes entre les anciens et les nouveaux Etats membres. Dans un document conjoint publié en mars 2010, la République tchèque, la Bulgarie, l’Estonie, la Hongrie, la Lituanie, la Lettonie, la Pologne et la Slovaquie déclarent refuser fermement une autre période de transition pour les paiements directs après 2013. Nous demandons, expliquent-ils, une approche équivalente et le même niveau de paiements dans l’UE et la suppression des références historiques à partir de 2014. Ces huit pays sont également opposés à tout système de cofinancement. Dacian Ciolos a expliqué, quant à lui, que « les critères d’attribution des aides directes doivent être revus car il y a des différences entre les catégories d’agriculteurs qui ne sont plus justifiées ». Les aides directes, a poursuivi le commissaire européen, doivent notamment servir à rétribuer les actions des producteurs en faveur des biens publics et ne peuvent plus être basées sur des références historiques. Par ailleurs, la présidence espagnole souligne, dans un document remis aux ministres de l’agriculture, qu’il est nécessaire d’avoir à l’esprit que les paiements directs interviennent globalement pour plus de 25 % du revenu des producteurs européens, et jouent un rôle important en facilitant l’accès au crédit. « Il serait difficile de maintenir des systèmes de production viables et durables sans conserver, au moins, le niveau actuel de soutien », ont prévenu les Espagnols.

« Reformer ne veut pas dire affaiblir »

« Pour moi, réformer ne veut pas dire affaiblir la Pac », a fait valoir M. Ciolos. Pour traiter de la volatilité des prix, « on a tout d’abord besoin de systèmes d’intervention sur les marchés, mais utilisés comme filet de sécurité et non pas comme un mécanisme permanent qui augmenterait le budget et fausserait les signaux que les marchés transmettent aux producteurs », a expliqué Dacian Ciolos. Il faudra voir, pour chaque secteur, « comment adapter certains instruments sans que cela n’implique des dépenses budgétaires importantes ». Il faudra aussi, selon lui, trouver des mécanismes complémentaires qui, « autant que possible, empêchent d’arriver à une situation de forte volatilité des prix sur les marchés européens ». Le commissaire européen a cité des mesures visant à : – renforcer le pouvoir de négociation des agriculteurs ; – fixer un cadre de négociation au sein des filières (peut-être dans des organisations interprofessionnelles, comme cela existe déjà dans certains secteurs) ; – prévoir « un système d’assurance » (public, privé, ou mixte, mais avec une contribution des agriculteurs) « qui pourrait intervenir dans des situations où le revenu des agriculteurs est très fortement affecté en raison de cette volatilité ». Le commissaire a précisé que certaines de ces mesures de lutte contre la volatilité pourraient être en vigueur avant la Pac post-2013, en particulier dans le secteur du lait (à la lumière des travaux du groupe à haut niveau sur le lait, qui doit rendre ses conclusions à la mi-juin). Le commissaire a également souhaité qu’une collaboration plus étroite s’instaure au niveau régional pour favoriser les circuits courts et les ventes directes⁽¹⁾.

Le Royaume-Uni réclame une réforme radicale

Gerda Verburg, la ministre néerlandaise, a aussi mis en avant le besoin de trouver un moyen de rétribuer les agriculteurs qui sont les « gardiens des régions ». Elle a indiqué être « flexible » sur la manière de distribuer les fonds tout en soulignant que le système de répartition des paiements directs basé sur des références historique n’est plus adapté. Le ministre danois, Henrik Borge Hoegh, a souligné l’intérêt de son pays pour un deuxième pilier de la Pac fort (développement rural) en particulier pour lutter contre le changement climatique. Quant à la question budgétaire, les Danois estiment qu’il n’appartient pas aux ministres de l’agriculture de trancher mais aux chefs d’Etat et de gouvernement de l’UE. Le ministre italien, Giancarlo Galan, a dit vouloir une grande réforme de la Pac avec une place importante occupée par la qualité et la protection des produits et s’appuyant sur les diversité régionales.
Enfin, la nouvelle ministre britannique de l’agriculture, Caroline Spelman, a profité de la réunion de Mérida pour réclamer une « réforme radicale » de la Pac, estimant que la crise en Europe allait l’aider à négocier une nouvelle hiérarchisation des dépenses européennes. « On ne peut nier le fait que l’Europe n’a plus d’argent, donc il faut hiérarchiser les dépenses », a-t-elle indiqué. « Nous voulons une Pac qui soit mieux adaptée », les grandes exploitations britanniques ayant des difficultés à satisfaire les critères d’attribution de nombreux programmes d’aides européennes, a par ailleurs souligné Mme Spelman.
De retour en France, Bruno Le Maire évoquait « la bataille difficile qui est devant nous », suite aux « entretiens », qu’il a eu avec ses homologues à Merida. Ce sentiment, exprimé devant le microcosme agricole français, vise à préparer les esprits. Sans s’avouer battu, le ministre ne peut plus cacher aujourd’hui, que pour le modèle agricole français, la partie d’annonce éprouvante.

(1) voir même numéro