Bilan de santé de la Pac La crise alimentaire empiète sur la négociation

La hausse des prix de l’agriculture et la crise alimentaire mondiale sont venues modifier le sens du bilan de santé de la Pac. C’est ce qui ressort de la rencontre informelle des ministres de l’agriculture de l’UE, les 26 et 27 mai, dans le cadre buccolique et historique de la Slovénie. Ce qui apparaissait à l’origine comme devant être une discussion purement agricole liée aux questions eruropéennes, s’est soudain situé dans une problématique mondiale.

Depuis deux ans, des changements importants se sont produits au niveau mondial dans le secteur alimentaire et les propositions sur le bilan de santé offrent la possibilité d’adapter la politique agricole, a indiqué en substance Mme Fischer Boel. « Pour des raisons liées à des coûts de production, a-t-elle expliqué, nous ne pourrons jamais produire comme le font les autres grands pays producteurs ». « Notre force, a poursuivi la commissaire, c’est la production de qualité ». Selon elle, « si l’Europe ne prend pas place sur les marchés émergents où la demande en produits de qualité est forte, d’autres le feront à notre place ». Mme Fischer Boel a notamment cité le cas de l’Inde où la demande en produits de qualité explose, la classe moyenne s’accroissant chaque année en moyenne de 25 à 30 millions de personnes. La commissaire a, par ailleurs, évoqué la possibilité d’affecter les crédits agricoles non utilisés pour aider les pays en développant à acheter des semences et des engrais. « Nous allons regarder quel budget sera disponible en 2008-2009 étant donné que nous dépenserons moins d’argent pour le stockage privé, les restitutions à l’exportation et les autres mesures de marché », a-t-elle indiqué. Les transferts de budget de l’agriculture européenne vers l’agriculture des pays moins développés seraient une « excellente idée » et pourraient passer par les fonds de développement ou des microcrédits. Il faut toutefois que les Etats membres acceptent de renoncer à la possibilité de récupérer cet argent, comme le prévoit aujourd’hui la législation communautaire. « Il faut montrer que nous avons la volonté d’aider » ces pays, a défendu la commissaire soulignant qu’une telle aide financière serait « mieux » et plus efficace que des dons de nourriture.

Cependant, la plupart des ministres n’ont pas manifesté un grand enthousiasme à l’égard de ce projet. D’accord pour faire face à des situations d’urgence, ils ont souligné que la solution à ces problèmes doit passer par des programmes de développement structurels à long terme.

Une réforme plus risquée qu’en 2003

L’essentiel des discussions a néanmoins porté sur l’adaptation de la Pac elle-même à ce nouveau contexte de marché. Président du Conseil de l’UE, le ministre slovène de l’Agriculture, Iztok Jarc, a insisté sur les différentes mesures prévues dans le bilan de santé qui, selon lui, « contribueront à apaiser la situation actuelle sur le marché ». Il a cité le découplage des aides directes, la fin de la jachère obligatoire, la transition en douceur vers la suppression des quotas laitiers d’ici 2015, la limitation des mécanismes d’intervention dans le secteur des céréales ainsi que le transfert des aides octroyées aux cultures non alimentaires à des solutions plus efficaces pour le renforcement du secteur bioénergétique, notamment à la production de biocarburants de seconde génération.

De son côté, le ministre portugais de l’Agriculture, Jaime Silva, a souligné que cette réforme à venir est plus risquée pour l’agriculture que la grande réforme de 2003 dans la mesure où elle montre que les niveaux d’aides historiques ne sont plus adaptés au nouveau contexte alimentaire. Des propos beaucoup plus nuancés ont été tenus par le ministre français Michel Barnier qui a fait notamment part de ses préoccupations quant à l’affaiblissement trop prononcé du premier pilier de la Pac au profit du développement rural. Le ministre français s’est également montré prudent sur la proposition de la Commission d’augmenter de 1% les quotas laitiers à partir de l’an prochain jusqu’à leur expiration totale en 2015. Michel Barnier, qui entend appeler ses collègues « à la prudence » risque toutefois d’avoir du mal à convaincre. Une majorité d’États membres semble en effet d’accord avec le projet de Bruxelles.

Par ailleurs, alors que le ministre français, a rappelé une fois encore, la nécessité de maintenir certains outils de gestion de gestion de crise, Mme Fischer Boel a rétorqué que « le niveau élevé des prix alimentaires ne doit pas être un prétexte pour introduire des instruments d’intervention sophistiqués en faveur des agriculteurs ». Se voulant rassurante, elle a également précisé que « l’heure n’est pas non plus à l’abolition de la Pac ». « Notre objectif, a-t-elle poursuivi, est de permettre aux producteurs d’accroître leur efficacité afin de pouvoir répondre aux nouvelles opportunités du marché et de préparer la politique agricole de l’après-2013 ».

Quotas laitiers : l’Italie en première ligne

Outils de régulation s’il en est, les quotas laitiers constituent probablement le plus dossier le plus délicat de ces négociations. Au moins huit Etats membres (Italie, Espagne, Danemark, Pays-Bas, Irlande, Pologne, Suède et Royaume-Uni) ont réclamé des augmentations plus fortes que les 5 % proposés par la Commission sur une période de 5 ans. La ministre néerlandaise, Gerda Verburg, est favorable à des augmentations annuelles de 2 à 3 %. Le ministre irlandais, Brendan Smith, a estimé qu’une augmentation de seulement 5 % aboutirait à un atterrissage en catastrophe en 2015 dans la mesure où cela ne suffira pas à répondre à l’augmentation de la demande sur le marché intérieur ni à conquérir de nouveaux marchés à l’exportation. Mais les revendications les plus fortes viendront probablement de l’Italie. Ce pays doit, en effet, supporter chaque année de lourdes pénalités, de l’ordre de 160 millions d’euros du fait d’un quota qui ne pemet pas de satisfaire la demande.

Beaucoup plus prudentes, la France et l’Allemagne ont mis en avant la volatilité des cours. Les deux pays ont souhaité pouvoir avancer avec prudence. Selon eux, les augmentations ne devraient pas être fixées par avance. Si on supprime les quotas « sans précaution » le risque est qu’en France la production se concentre dans deux ou trois régions, a indiqué en substance M. Barnier. Seule l’Autriche, soutenue dans une certaine mesure par la Hongrie, s’est prononcée contre la suppression des quotas.

« Les quotas n’ont pas d’avenir »

Face à ces positions tranchées, Mme Fischer Boel ainsi que plusieurs ministres ont estimé qu’un accroissement de 1% des quotas constitue une solution équilibrée. La commissaire danoise a précisé qu’il serait possible de faire plus (soit en augmentant davantage les quotas soit en réduisant le super prélèvement) sur la base d’un rapport de marché qui sera publié en 2011. « Mais laissez-moi être claire. Ce rapport ne relancera pas la discussion sur l’avenir des quotas laitiers. Il n’ont pas d’avenir », a-t-elle tranché.

Le dossier laitier a également été évoqué lors de la réunion des membres du comité spécial agricole (CSA) en Slovénie. Plusieurs pays ont souligné qu’il y a une large marge pour augmenter les quotas sans risque de créer un déséquilibre sur le marché.

La France, l’Allemagne et l’Autriche ont insisté sur la nécessité de prévoir des mesures d’accompagnement pour les zones de production laitière fragiles. L’Allemagne a notamment souligné que, pour des raisons administratives liées à l’autonome des landër, l’article 68 (aides au secteur rencontrant des problèmes spécifiques) serait difficile à mettre en oeuvre. Tout en accueillant très favorablement la proposition de la Commission visant à rendre plus performantes les aides aux secteur rencontrant des problèmes spécifiques, un assez grand nombre de ministres ont réclamé davantage de flexibilité afin que cet instrument puisse être appliqué de manière encore plus large

Découplage : de nombreuses dérogations demandées

Si l’idée de supprimer les derniers liens entre le niveau des aides et celui de la production (découplage) n’a pas provoqué de vive polémique, plusieurs Etats membres ont réclamé le maintien de dérogations pour certaines de leurs productions. Quant au Royaume-Uni, au Danemark et à la Suède, ils ont approuvé à l’idée d’un découplage intégral à l’horizon 2013 qui mettrait fin à toutes les distorsions de concurrence.

La commissaire européenne à l’agriculture a reconnu qu’ « il y a des régions dans lesquelles certains paiements couplés restent la meilleure solution pour éviter des problèmes économiques, sociaux ou environnementaux. » Elle propose de maintenir le couplage pour la prime à la vache allaitante, ainsi que des primes aux ovins et aux caprins. Plusieurs pays voudraient allonger quelque peu cette liste.

C’est le cas par exemple de la Grèce et de l’Italie qui ont renouvelé leur appel en faveur d’un report du découplage pour le tabac à 2013. La France a plaidé pour « le maintien d’un degré de couplage pour les territoires fragiles ». La Finlande, le Danemark et la Suède ont milité pour leur part en faveur d’un taux de couplage maintenu à 75% pour la production de viande bovine de qualité. De même, la Finlande et les Pays-Bas ont souligné que le découplage aurait de lourdes conséquences pour le secteur de la fécule de pomme de terre. La production de fourrages séchés a aussi été mentionnée. Par ailleurs, plusieurs nouveaux Etats membres sont réservés sur la suppression de l’aide de 45 euros/ha pour les cultures énergétiques. « Cette aide sera abolie tout simplement parce qu’il n’existe plus aucune justification pour un tel soutien », a rétorqué Mariann Fischer Boel. Celle-ci s’est montrée ferme durant toute la rencontre informelle des ministres. Pour la commissaire, les jeux sont déjà quasiment faits : « Nos propositions peuvent déjà être considérées comme un “premier compromis”, étant donné les intenses consultations menées ces derniers mois avec toutes les parties prenantes », a-t-elle souligné.