Prospective La prochaine PAC, avec ou sans régulations ?

A quelques mois de prendre la présidence de l’Union, la France a besoin, pour convaincre ses partenaires de la nécessité de « requalifier la Pac », de savoir où nous voulons aller (à vingt-sept !) en matière agricole et alimentaire. Le ministre français de l’Agriculture, emboîtant le pas du président Sarkozy, estime que l’exercice de prospective de l’Inra « vient à point nommé » pour alimenter le débat public et aider à « relever la ligne d’horizon »et surtout pour « sortir d’une position défensive »qui a tellement échoué dans le passé.

Le colloque de l’Inra qu’il a ouvert la semaine passée a d’ailleurs bien fait de privilégier cette échéance 2013 par rapport à celle du bilan de santé de la Pac prévu en 2008. Cette journée a en tout cas révélé chez les professionnels comme chez leurs partenaires publics ou chez les hommes de recherche une aspiration commune à mettre en place de nouvelles régulations de la politique agricole.

Entre les intervenants, il s’est dessiné au moins un dénominateur commun : c’est le constat que la politique agricole commune, depuis 1992, c’est-à-dire depuis les baisses de prix européens, compensées par des aides directes, mais surtout depuis le découplage des aides, ne régule plus l’économie agricole. Celle-ci est livrée aux forces du marché, que cela plaise ou non. Mais la question demeure : est-ce bien ce que l’on voulait et ce que l’on veut pour demain ?

En tout cas, le porte-parole de la Coopération agricole, Philippe Mangin, a dit en finale qu’il souhaitait que l’on cherche à établir un consensus en faveur de nouveaux moyens d’orientation à inscrire dans la future politique agricole. Pour le président de Coop de France, « il est temps de tester de nouveaux instruments de politique agricole pour la prochaine Pac », parce que cette politique, « on doit l’avoir pensée avant 2009 ».

Michel Barnier : « la bonne tenue des prix ne peut tenir lieu de politique »

En ce sens, il a été rejoint par Michel Barnier qui n’entend pas mettre la charrue avant les bœufs au sujet de la Pac. « La question n’est pas de savoir si l’on découple plus, si l’on plafonne les aides ou encore si l’on augmente la modulation », a-t-il déclaré d’entrée lors du colloque. « La question est à la fois plus simple et plus complexe ; quels objectifs assigner aujourd’hui à une politique agricole ? », a interrogé le ministre de l’Agriculture. Ce qui est indiscutable pour lui c’est que « nous n’avons plus d’outils de régulation des marchés et d’orientation des productions. Or, la bonne tenue des prix ne peut tenir lieu de politique. Il y a là un piège qui peut se refermer sur nous, si nous n’anticipons pas, car certains voudront profiter de la bonne conjoncture sur les marchés pour réduire le budget de la Pac ». La conviction de Michel Barnier est tout autre : « Les politiques agricoles restent indispensables, mais elles doivent être élargies et devenir des politiques alimentaires, agricoles et rurales ».

Philippe Chalmin invite les meuniers à « faire le grand saut »

Dans d’autres enceintes, la flambée des prix agricoles – et précisément celle du blé – inspire bien des prises de position portant également sur l’avenir de la Pac, mais qui, on s’en doute, ne vont pas toutes dans le même sens. Il en était ainsi à la meunerie française qui a tenu son assemblée générale le 5 octobre, tout juste trois mois après le début d’une nouvelle campagne marquée par la même folie haussière que la précédente. Selon Joseph Nicot, le président de l’Association nationale de la meunerie française (ANMF), la hausse se poursuit actuellement à un niveau auquel personne ne s’attendait, ni chez les producteurs ni en aval. Or, elle affecte « la matière première essentielle de la meunerie, le blé, qui intervient pour 60 à 70 % dans le prix de revient de la farine, déstabilisant les entreprises et les mettant dans l’obligation d’adapter leurs pratiques de gestion ». Jusqu’ici, la profession a longtemps fonctionné dans un marché du blé administré, impliquant une faible fluctuation des cours et peu de risques de gestion de son approvisionnement. Or, désormais, ce qui a pu apparaître comme une crise conjoncturelle devrait devenir un changement structurel, a annoncé l’économiste Philippe Chalmin invité par l’ANMF à analyser la conjoncture céréalière et à en dessiner l’avenir.

Au fond, quand Michel Barnier dit vouloir que l’on retrouve des systèmes en Europe pour stabiliser les marchés, l’économiste, expert en matières premières, président de Cyclope et professeur à Paris-Dauphine, réplique au contraire qu’il faut « tout démanteler de l’organisation communautaire des céréales ». Un brin provocateur, l’orateur a repris sa thèse contenue dans un rapport au gouvernement qu’il avait présenté il y a quelques mois au Conseil d’analyse économique Cf. « L’agriculture demain : perspectives et propositions », notamment le chapitre 4 « Pistes pour une nouvelle politique agricole » - in Perspectives agricoles en France et en Europe (revue du Conseil d’analyse économique) et qui avait provoqué les réactions les plus vives des producteurs de blé.

Pas d’explication simpliste

Pour en rester à l’analyse de l’évolution actuelle des cours mondiaux de céréales, Philippe Chalmin a contesté les explications simplistes qui sont souvent données : ce n’est pas seulement « l’appétit » des pays émergents qui est à l’origine de la hausse à un moment où les récoltes ont été mauvaises. Celle-ci est aussi l’effet de décisions politiques prises en Europe et dans certains pays émergents. Car, n’oublions pas que dans ces pays figurent les deux premiers producteurs mondiaux de blé, l’Inde et, depuis peu, la Chine : leurs importations restent très limitées et n’ont donc pas tellement influé à la hausse sur la demande mondiale. Seulement, ces deux pays ont des politiques agricoles aussi sophistiquées que celle de l’Union européenne et ils ont voulu, de manière concomitante, reconstituer leurs stocks qu’ils avaient beaucoup entamés la campagne précédente. En fait, selon notre expert, l’Inde ne devrait acheter cette année que 3 MT de blé contre le double l’an dernier. Mais ses productions et celles en provenance de Chine se sont fait plus rares sur le marché mondial au moment même où l’Ukraine, notamment, a eu une mauvaise récolte. Quant aux pays acheteurs de céréales, ce sont aussi bien des pays très solvables comme les Etats du Golfe, que des pays « semi-pauvres » comme le Maroc, le Mexique et le Brésil (pour le maïs que le nouvel accord de libre-échange avec l’Amérique du nord a désavantagé) ou des pays qui ont accepté de s’endetter comme l’Egypte, Madagascar, les Philippines pour ne citer que quelques uns des pays les plus pauvres. Si les cours céréaliers devaient rester longtemps à des sommets, et le coût du fret également (à cause du pétrole), les pays moins développés en viendraient alors, prévoit Ph. Chalmin, à suivre le modèle du Bengladesh qui a fini par acquérir à peu près son autosuffisance alimentaire, en lançant de vraies politiques de développement de leur propre production. Jusque là, ils n’en percevaient pas assez la nécessité.

Se passer de politique agricole

L’Europe est en train de pouvoir se passer d’une politique agricole – et, en matière de céréales, ce serait une révolution culturelle par rapport à ce qu’a connu la France depuis 1936 et la Communauté européenne depuis 1962 -, mais ce n’est pas transposable aux pays en développement, concède le président de Cyclope.

En termes de prévision sur l’évolution possible des cours, il ne se risque pas à avancer des chiffres absolus, tout en ayant la conviction que les prix du blé redescendront vers une fourchette de 200 à 250 euros après des plus hauts autour de 300 euros. « Le blé à 120 euros, c’est sans doute terminé », déclare Philippe Chalmin qui exprime quand même un grand scepticisme sur l’avenir à long terme du bio-éthanol : « Son bilan énergétique est trop mauvais, du moins en blé et en maïs ». Certes, des avantages peuvent être trouvés à des débouchés énergétiques jouant un rôle de simple complément par rapport aux débouchés alimentaires, ce qui peut être appréciable en cas de forte récolte, tout comme pour la filière betteravière. Mais l’éthanol à base de canne à sucre a plus d’atouts, ainsi que le diester issu des oléagineux. En réalité, ces différentes voies en cours d’expérimentation auront le mérite de nous préparer à d’autres modes de valorisation de la biomasse qui vont apparaître en dehors des usages alimentaires ou énergétiques.

Aux Etats-Unis, il est prévu de consacrer 150 MT de maïs au bioéthanol sur une production totale de 340 MT, et cela soutiendra globalement les cours des céréales, mais sans forcément pénaliser l’alimentation animale : « Tout dépendra du rééquilibrage qui sera fait dans les rations » A l’heure qu’il est, d’ailleurs, l’impact des bio-carburants sur la tension des prix n’est pas démontré, selon d’autres analystes, quand on sait que le sucre reste 30 % moins cher sur le marché de Londres qu’il y a trois ans et que l’utilisation de céréales en Europe pour faire du bio-éthanol atteint tout juste 3,5 MT sur une production totale de 267 MT. Une goutte d’eau !.

La volatilité des prix devenant une donnée certaine, l’expert invité par l’ANMF imagine que les entreprises apprendront à gérer ce risque : « L’ère de la stabilité des prix assurée par l’organisation de marché est terminée, comme celle de l’intervention, des protections aux frontières, des restitutions, des prélèvements. Bref, c’est la fin annoncée d’une organisation européenne de marché fondée sur le modèle français de 1936 (Office du blé) et dont le but initial était précisément d’assurer une certaine stabilité des prix à travers l’intervention, tant pour le producteur que pour l’utilisateur ».

Le paradoxe de la bureaucratie

Mais aujourd’hui, pour les entreprises, « il n’y a en tout cas rien à gagner à voir la Commission européenne continuer de gérer les restitutions, les certificats et les adjudications », estime Ph. Chalmin. Alors même que Pascal Lamy a, de fait, accepté dès 2006 de programmer la fin des restitutions et d’ouvrir le marché européen aux produits des pays les moins avancés, l’Europe est devenue, paradoxalement, « un véritable gruyère, déplore-t-il, tandis que la bureaucratie n’a fait que croître et embellir ». La Commission, d’un comité de gestion hebdomadaire à l’autre, ne fait que réagir à contretemps. « Tout le monde au fond spécule, et elle aussi au jour le jour ». Il est donc temps de « faire le grand saut, de passer du stable à l’instable, de démanteler tout ce dispositif céréales », professe Philippe Chalmin à l’encontre de ceux qui ne veulent pas d’une remise en cause de l’intervention avant le bilan de santé de la Pac prévu pour 2008 et avant une analyse plus fine des perspectives de marché. Les choses doivent au contraire aller vite, selon lui, d’autant que les signes avant-coureurs de la grande réforme sont déjà là, avec la suppression (de fait) de l’intervention maïs, la suspension de la jachère, et cette proposition récente de la commissaire à l’agriculture de suspendre pour un temps ( « mais c’est du provisoire qui risque de durer ») les droits d’entrée des céréales importées. Vu le peu d’effets économiques qu’aurait cette dernière mesure sur la situation du marché, on peut soupçonner Mariann Fisher Boel de préparer d’autres objectifs de déréglementation. Cela renforce la conviction de l’orateur, même s’il s’adresse à des professionnels qui n’y sont pas tous prêts. Mieux, cette nouvelle donne commence à s’ancrer dans les esprits, suggère le professeur Chalmin, y compris jusqu’à Bruxelles, car depuis le début de la hausse des cours, la Commission n’a pas vraiment cherché à intervenir. Que les agriculteurs, enfin, fassent de la rétention de leur récolte n’est pas pour surprendre notre économiste : « Un jour les meuniers en feront autant ! ». Le problème se résoudrait par davantage de contractualisation et un recours accru aux marchés à terme. L’ennui c’est que les marchés dérivés sont encore un peu sous-développés en matière agricole, n’ayant pas bénéficié de la même inventivité que l’énergie ou les métaux, mais le retard des financiers finira bien par se combler…