La transparence de l’EFSA, clé de voûte de la réforme de la législation alimentaire européenne ?

Le règlement 178/2002 sur la législation alimentaire générale (LAG), constitue la pierre angulaire du droit européen de l’alimentation, mais aussi, de la libre circulation des denrées sur l’ensemble du territoire de l’Union européenne[1]. Les principes généraux de sécurité alimentaire qu’il énonce forment un cadre général horizontal applicable à l’ensemble de la chaîne de production[2], de la « fourche à la fourchette », largement complété par une règlementation sectorielle. Toutes les règles applicables aux denrées alimentaires doivent être basées sur une évaluation des risques. Mais il a fait son temps et l’heure du bilan a sonné.

Un bilan-qualité positif, et un besoin de remise en forme ciblé : plus de vingt ans après l’entrée en vigueur de ce texte, la Commission a lancé, en 2014, un « programme pour une réglementation affûtée et performante », plus connu sous l’acronyme REFIT, afin d’examiner la pertinence et l’efficacité de la législation alimentaire dans son ensemble, pour éventuellement la réformer. Le 15 janvier dernier, la Commission a publié son bilan de qualité de la LAG. Comme annoncé, les résultats sont positifs en ce qui concerne la pertinence des textes[3]. En revanche, des divergences dans l’application de la règlementation à l’échelle nationale persistent.

En premier lieu, les différences d’interprétation et de niveaux de sanction, demeurent autant de facteurs d’insécurité juridique pour les opérateurs, notamment pour les denrées qui n’ont pas fait l’objet d’une harmonisation complète, comme les compléments alimentaires et les vitamines et minéraux ajoutés.

En second lieu, la multitude des textes relatifs à l’étiquetage imposent des obligations particulièrement contraignantes aux industriels. La Commission travaille, depuis 2016, à la création d’une base de données afin de recueillir toutes les dispositions relatives à l'information des consommateurs sur les produits alimentaires [4]. Mais une simplification des règles applicables serait la bienvenue.

En troisième lieu, le bilan souligne la lenteur des procédures d’autorisation concernant les additifs, les nouveaux aliments, les allégations de santé, ou encore les additifs pour l’alimentation animale, qui ralentit considérablement l’accès aux marchés des produits et donc, l’innovation.

Mais surtout, la Commission soulève le problème de la transparence dans l’évaluation des risques. Selon elle, « il convient d'examiner plus avant la possibilité de renforcer la transparence, la fiabilité et l'indépendance des études servant de base aux évaluations de l'EFSA tout en protégeant les informations commerciales auxquelles il est justifié de réserver un traitement confidentiel ».

L’évaluation des risques au cœur des préoccupations 

Selon la Commission européenne, les mesures nécessaires pour atteindre les objectifs identifiés dans la feuille de route, concernent essentiellement la transparence et la manière dont l’EFSA dispose d’informations nécessaires à l’évaluation des risques.

Une proposition de règlement de la Commission concernant la transparence et la durabilité du modèle d'évaluation des risques pour la sécurité des denrées alimentaires et des aliments pour animaux de l'UE et modifiant le règlement (CE) n ° 178/2002, est donc en cours de préparation et une consultation publique a été ouverte le 23 janvier [5].

Dans le questionnaire soumis aux opérateurs, il est tout d’abord question de l’accès à l’information par le public. En effet, les déclarations d’intérêts des membres de l’EFSA, leurs mandats, les agendas et ordres du jour des réunions des comités scientifiques sont déjà accessibles au public, en revanche, les études fournies par l’industrie agroalimentaire lors de l’évaluation des risques, ne le sont pas. Or, la Commission reconnaît que la majorité du travail de l’EFSA est basée sur ces études.

La question de leur publication méritait donc d’être posée. Mais le stade opportun de leur publication reste à décider, tout comme le niveau de confidentialité qu’il convient d’accorder à ces informations, souvent couvertes par des droits de propriété intellectuelle et le secret des affaires. La possibilité d’exploiter ces données rend, par ailleurs, indispensable l’encadrement de leur accès par le public.

En outre, la Commission soulève la question – épineuse – de la qualité des études fournies par l’industrie, ainsi que de leur contrôle et de leur financement. Elle suggère l’adoption de mesures additionnelles, telles que le renforcement des audits, ou l’allocation de fonds pour le financement d’études par l’UE elle-même, tout en soulignant le coût d’un tel projet : jusqu’à un million d’euros par étude.

Enfin, elle interroge les opérateurs sur leur perception de l’indépendance de l’EFSA et de l’implication des Etats membres dans son fonctionnement. En effet, les divergences entre les agences nationales et européennes – l’exemple du bisphenol A en 2015[6] en étant une patente illustration – constituent autant d’obstacles pour les opérateurs souhaitant commercialiser des produits dans plusieurs Etats membres.

Cette consultation est ouverte jusqu’au 20 mars 2018 et les réponses apportées devraient permettre à la Commission de présenter sa proposition législative au Parlement européen et au Conseil en mai 2018.

La transparence de l’EFSA sera donc en première ligne de la réforme de la législation alimentaire générale. Mais bien que la séparation de l’évaluation des risques (qui relève de l’EFSA) et de la gestion des risques (qui relève de la Commission), soit la raison d’être de l’EFSA et la garantie principale de son indépendance, on peut regretter que l’évaluation se limite à la première étape du processus décisionnel. 

èglement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l'Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires

[2] CJUE, arrêt du 19 janvier 2017, C-282/15, Queisser Pharma, ECLI:EU:C:2017:26

[3] https://ec.europa.eu/food/sites/food/files/gfl_fitc_executive_summary_2018_en.pdf

[4] https://ec.europa.eu/food/sites/food/files/safety/docs/adv-grp_wg_20160418_sum.pdf

[5] https://ec.europa.eu/eusurvey/runner/SANTE_science_transparency?SurveyLanguage=fr

[6] https://www.anses.fr/fr/content/bisph%C3%A9nol-l%E2%80%99efsa-pr%C3%A9conise-une-diminution-de-la-dose-journali%C3%A8re-tol%C3%A9r%C3%A9e-tout-en-consid%C3%A9rant