Que ce soit au niveau des ministres ou de leurs experts, la vraie négociation sur la Pac après 2013 a bel et bien commencé. Sous la pression d’un regroupement de pays plus ou moins cohérent ou du Danemark, qui exerce la présidence de l’UE jusqu’à fin juin, la Commission européenne a ainsi été amenée à ouvrir elle-même des pistes de compromis sur le verdissement des paiements directs ou sur la définition de l’ « agriculteur actif » qui a droit à ce soutien. Les travaux se poursuivront essentiellement au niveau technique sous la présidence de Chypre, au cours du deuxième semestre. L’Irlande prendra le relais, et c’est à l’issue de cette présidence qu’un compromis pourrait être dégagé, après entente avec le Parlement européen qui a le pouvoir de codécision. Ce compromis pourrait être finalisé après que les chefs d’Etat et de gouvernement des Vingt-sept soient parvenus vers le mois d’avril 2013 à un accord sur le financement de l’Union pour la prochaine période de programmation de sept ans. À temps pour que la Pac nouvelle entre en application début 2014. Un tel scénario est toutefois jugé trop optimiste par certains, qui n’excluent pas un report d’un an de cette échéance.
«Il y a un consensus sur les principes des propositions de la Commission sur les paiements directs », a commenté la présidence danoise de l’UE à l’issue d’un nouveau tour de table ministériel sur la réforme de la Pac, le 26 avril. « Mais beaucoup ont des préoccupations compréhensibles face au risque de bureaucratie accrue et à la prise en considération insuffisante des différences nationales et régionales. Il y a un souhait général pour une simplification et pour que certains des régimes de soutien soient optionnels ». Plusieurs États membres jugent en effet que les propositions visant à consacrer jusqu’à 2 % de l’enveloppe nationale au soutien des jeunes agriculteurs et à verser jusqu’à 10 % de cette enveloppe selon un régime simplifié (montant forfaitaire) aux petits agriculteurs (entre 500 et 1 000 euros d’aide annuelle) ne sont acceptables que si ces dispositions sont facultatives pour l’État membre, et non pas obligatoires comme l’envisage la Commission (1).
Le projet de redistribution interne des paiements – sujet qui ne manquera pas de provoquer des tensions au niveau national – « a été accueilli avec des réserves par de nombreux pays », note également la présidence. « La perception générale au sein du Conseil est que la proposition de la Commission va trop loin et que, au minimum, une période de transition plus longue et plus de flexibilité pour les États membres sont nécessaires ».
La présidence danoise poursuivra les discussions ministérielles sur la Pac après 2013 en abordant le thème du verdissement les 14 et 15 mai et celui de la politique de développement rural en juin. Son objectif est de « présenter un rapport de progrès lors de la passation de témoin à Chypre le 1er juillet ».
Verdissement : contre-proposition du « groupe de Stockholm »
Les négociations sur le verdissement des paiements directs de la Pac, mesure phare de la réforme proposée par la Commission européenne pour l’après 2013, ont commencé pour de bon. Une quinzaine d’États membres réunis au sein du « groupe de Stockholm » ont mis sur la table une contre-proposition afin de donner plus de flexibilité aux agriculteurs (2). Le document, qui a été finalisé à l’occasion du Conseil des ministres de l’agriculture le 26 avril à Luxembourg, a été présenté par le Luxembourg, en lieu et place de l’Allemagne, le 30 mai, lors du Comité spécial agricole (3). Aucun autre membre du groupe de Stockholm n’a cosigné le texte, mais tous ont soutenu l’initiative, même si des divergences existent entre eux.
Dans sa proposition initiale de réforme de la Pac présentée en octobre dernier (4), le commissaire européen à l’agriculture, Dacian Ciolos, souhaite que 30 % des paiements du premier pilier de la Pac soient octroyés aux agriculteurs qui respecteraient les trois dispositions environnementales suivantes : la diversification des cultures (avec un minimum de trois cultures représentant au plus 70 % de la surface de l’exploitation et au minimum 5 %), le maintien des pâturages permanents à leur niveau de 2013 et la mise en place de réservoirs écologiques ou éléments de paysage (par exemple jachère murs, haies, terrasses ou bandes enherbées) sur au moins 7 % des terres d’une exploitation. Les agriculteurs installés en agriculture biologique auraient directement droit à ces 30 % et « ne seront soumis à aucune exigence supplémentaire car l’avantage écologique qu’ils représentent est évident ».
Tenir compte des conditions spécifiques de chaque État membre
Dans son document, le groupe de Stockholm estime que « l’approche globale prise par la Commission n’est pas le moyen le plus efficace pour assurer que des bénéfices significatifs pour l’environnement soient atteints dans l’Union européenne ». Ils suggèrent un menu de mesures dans lequel les États membres pourraient venir piocher afin que « le verdissement soit mieux adapté aux conditions spécifiques de chaque État membre pour répondre aux objectifs environnementaux ». Les États membres auraient la possibilité de choisir entre trois dispositifs.
Le premier permettrait d’utiliser au moins 10% des fonds du premier pilier (aides directes), sans obligation de cofinancement, pour soutenir des actions agro-environnementales dans le cadre du deuxième pilier (développement rural). Cette proposition est néanmoins contestée par certains Etats membres au sein même du groupe de Stockholm (Espagne, Finlande, Autriche, France notamment) qui estiment qu’une telle démarche affaiblirait le premier pilier.
Dacian Ciolos prêt à reconnaître certaines démarches environnementales
La deuxième option – plus détaillée – consiste à donner plus de flexibilité à la proposition de Bruxelles. Certaines pratiques agricoles pourraient être automatiquement reconnues comme vertes. À l’image de ce que la Commission propose déjà pour l’agriculture biologique. Ces agriculteurs « verts par définition » seraient ceux qui participent déjà à des démarches de certification environnementale, ceux dont 50% au moins de la surface est située en zone Natura 2000 ou encore ceux dont plus de 50% de la surface de l’exploitation est recouverte par des prairies.
Sur ce point, le commissaire européen s’est dit prêt à discuter et à reconnaître certaines démarches privées ou nationales comme pouvant bénéficier directement des soutiens liés au verdissement. Mais, prévient-il, il faut que la démarche couvre l’ensemble de la surface de l’exploitation et que les aides proviennent du premier pilier. Sur ces deux exigences, Dacian Ciolos affirme qu’il n’y a pas de négociation possible, sans quoi les citoyens européens ne comprendraient pas la réforme.
Trois mesures à choisir parmi neuf
Pour les agriculteurs qui ne seraient pas « verts par définition », le groupe de Stockholm préconise que chaque État membre puisse choisir trois mesures de verdissement qui deviendraient obligatoires sur son territoire dans une liste de neuf dispositions : 7 % de surfaces agro-écologiques (qui en plus des haies, mares ou bandes enherbées pourraient tenir compte des zones situées en Natura 2000 ou toute autre surface participant à des programmes environnementaux) ; diversification des cultures ; maintien des prairies permanentes ; surfaces forestières ou couvertes par des cultures pérennes ; certificats d’économies d’énergie ; jusqu’à 10% des fonds du premier pilier utilisés pour financer des mesures agro-environementales (deuxième pilier) ; un pourcentage à déterminer de cultures dérobées ; plan d’amélioration de la qualité du sol ; gestion écologique des prairies.
Ce menu est soutenu par une grande majorité d’États membres. Pour éviter toute distorsion, la France et l’Allemagne notamment soulignent qu’il serait nécessaire d’ajouter à ce dispositif une « pondération » des différentes mesures car elles ne sont pas toutes équivalentes en termes d’efficacité ou de mise en œuvre.
Simplifier
Enfin, troisième option à la disposition des États : intégrer les mesures du verdissement dans l’éco-conditionnalité. Au lieu d’un paiement de base à 70 % et d’un bonus de 30% pour le verdissement, tous les agriculteurs seraient tenus de remplir les exigences du verdissement pour toucher leurs aides du premier pilier.
Cette contre-proposition « à la carte » pourrait également prévenir les charges administratives inutiles (pour les agriculteurs et les États membres) afin de se concentrer sur l’efficacité de la réalisation des objectifs environnementaux, justifient les auteurs. L’argument ne convainc pourtant pas Dacian Ciolos qui assure que le schéma qu’il propose est le plus simple.
Les autres sujets de discussion
Critères de l’agriculteur actif : une liste négative
Sur la question de l’agriculteur actif, Dacian Ciolos juge qu’ « il n’est pas concevable » de diluer la proposition de la Commission sur ce point, comme, selon lui, le suggère la présidence danoise de l’UE. L’objectif, rappelle-t-il, est d’exclure du régime des paiements directs les « sofa farmers », c’est-à-dire les sociétés ayant des terres pouvant être réputées agricoles mais qui ne les exploitent pas (les aéroports par exemple), ou ceux qui les utiliseraient à des fins qui sont très éloignées de l’agriculture (golfs). Le projet de la Commission est de n’octroyer aucun paiement à des personnes physiques ou morales pour lesquelles ce soutien annuel est « inférieur à 5 % des recettes totales provenant des activités non agricoles » ou dont « les surfaces agricoles sont principalement des surfaces naturellement conservées dans un état qui les rend adaptées au pâturage ou à la culture », sans activité agricole « minimale ».
Lors du Conseil agricole du 26 avril à Luxembourg, le commissaire européen a avancé une idée alternative qui, a-t-il dit, simplifierait de manière significative la mise en œuvre de cette règle tout en garantissant encore le ciblage. Il s’agirait de combiner une liste négative avec les critères proposés pour les agriculteurs actifs. En vertu d’une telle liste, certaines entités qui gèrent des aéroports, des compagnies de chemin de fer, des sociétés immobilières, des sociétés gérant des terrains de sport, etc., seraient exclues, sauf à prouver qu’elles sont des agriculteurs actifs (seuil des 5 %). La charge de la preuve pèserait uniquement sur elles. Par conséquent, un passage au crible de tous les agriculteurs recevant plus de 5 000 euros ne serait plus nécessaire.
Soutien couplé : une proposition plutôt équilibrée
La proposition de la Commission européenne ouvrant la possibilité de maintenir, dans certaines limites (jusqu’à 5 % de l’enveloppe budgétaire nationale, 10 % dans des cas spécifiques), un soutien couplé à des types ou des systèmes d’exploitation confrontés à certaines difficultés et particulièrement importants pour des raisons économiques ou sociales (viande bovine ou ovine, fruits et légumes par exemple), est jugée insuffisante par certains États membres et excessive par d’autres. Les premiers estiment ainsi que des productions comme le porc et la volaille (Hongrie, Slovaquie, Pologne) ou même le tabac (Italie, Espagne, Pologne) devraient pouvoir être couvertes par ce régime, tandis que celui-ci soulève des réserves, du côté danois notamment.
Compte tenu de ces réactions, Dacian Ciolos a jugé le 26 avril que la proposition de la Commission pouvait être considérée comme un juste milieu, et donc maintenue.
Plafonnement des paiements : les Vingt-sept très divisés
Les Vingt-sept sont très divisés sur le principe du plafonnement des paiements directs (la Commission propose une dégressivité de ces versements à partir de 150 000 euros par exploitation puis un plafonnement à 300 000 euros, en prenant en compte le nombre d’emplois).
Si beaucoup de pays restent très sceptiques (Suède, etc.) ou carrément opposés à cette mesure (République tchèque, Royaume-Uni, Allemagne, Roumanie, etc.), plusieurs jugent un plafonnement légitime même si le système proposé semble particulièrement complexe (France, Finlande, Bulgarie, Italie, Espagne, etc.).
La prise en compte du coût du travail est un problème persistant pour plusieurs États membres. Des pays qui y sont favorables évoquent la possibilité d’utiliser un forfait pour simplifier l’approche (Italie, Autriche, etc.).
Certains soulignent le risque de fractionnement des exploitations et les problèmes de contrôle évoqués dans le cas des mesures pour les petits agriculteurs (Pologne, Royaume-Uni, etc.).
Convergence interne des paiements : trop rapide
La Commission propose que le niveau de soutien par hectare soit uniforme à l’échelle nationale ou régionale à l’horizon 2019, sur la base des droits alloués en 2014, 40 % de l’alignement devant être opérés dès 2014. Cette mesure aboutirait à une « redistribution massive » des exploitations les plus productives vers des terres plus marginales, déplore l’Irlande, soutenue par le Danemark et l’Italie.
Plusieurs pays – Espagne, France, Italie, Autriche, Royaume-Uni – soulignent pour leur part que l’échéance de 2019 est trop proche et réclament plus de subsidiarité en la matière.
Enfin, l’idée de procéder à 40 % de cet alignement dès 2014 est également été critiquée (Belgique, France, Italie, Royaume-Uni, Pays-Bas), tandis que le Portugal et l’Italie demandent l’inclusion d’une clause selon laquelle toute perte ou tout gain pour un agriculteur devra être limité (15 % au plus en cas de perte).
Redistribution entre les États membres : un problème budgétaire
La Commission propose que, pour tous les pays (essentiellement les « nouveaux » membres, mais aussi l’Espagne ou le Royaume-Uni) où les paiements directs sont inférieurs à 90 % de la moyenne de l’UE, cet écart soit réduit d’un tiers sur la période 2014-2018, la diminution de l’enveloppe nationale des paiements qui s’en suivra, pour des raisons de neutralité budgétaire, dans les pays aujourd’hui mieux lotis ne pouvant pas dépasser 10 %.
Ce projet a été accueilli très fraîchement par les pays qui perdraient au change. L’Allemagne, la France, la Belgique, les Pays-Bas, le Danemark, l’Irlande et le Luxembourg en font une affaire d’enveloppes budgétaires nationales, et veulent que, dans les calculs, soient également pris en compte les financements communautaires pour le développement rural.
À l’inverse, les pays qui ont adhéré à l’Union en 2004 ou 2007 jugent ce rattrapage insuffisant.
Développement rural : trop complexe
Lors d’un débat en décembre dernier, les ministres de l’Agriculture de l’UE avaient, pour la plupart, critiqué la complexité des adaptations que la Commission suggère d’apporter à la politique de développement rural.
La Hongrie, l’Espagne, la République tchèque, le Portugal, l’Allemagne, la Finlande, la Roumanie, la Bulgarie, Malte, la Slovaquie, le Luxembourg, l’Italie, les Pays-Bas, la Grèce et l’Irlande avaient ainsi épinglé l’intégration de cette politique dans un cadre stratégique commun avec les autres Fonds structurels de l’Union ou encore la prise en compte des « performances » des États membres dans la ventilation annuelle des crédits, dispositifs jugés très lourds sur le plan administratif et contraires à l’objectif de simplification de la Pac.
(1) et (3) Voir n° 3348 du 30/04/12
(2) Autriche, Belgique, République tchèque, Danemark, Estonie, France, Allemagne, Irlande, Lettonie, Luxembourg, Pays-Bas, Espagne, Pologne, Suède et Royaume-Uni
(4) Voir n° 3320 du 17/10/2011
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