Application de la Pac en France Le bras de fer avant la décision

«La conviction du ministre, nous la partageons : soutenir l’élevage et les exploitations qui ont créé de la valeur ajoutée ». En s’exprimant ainsi le 26 septembre au matin, Xavier Beulin, le président de la FNSEA prend bien soin d’affirmer que la discussion avec Stéphane Le Foll, quant aux modalités d’application de la Pac en France, est ouverte, sans arrière-pensées. Et d’ailleurs, il prend acte de ce que le gouvernement français a réussi à obtenir lors des négociations européennes pour éviter le scénario catastrophe prévu à l’origine.

Pour autant, ce 26 septembre, jour d’un Conseil supérieur d’orientation (CSO) suivi d’une visite de Stéphane Le Foll à une session nationale de l’APCA (Assemblée permanente des chambres d’agriculture) la situation paraît tendue. Le dernier bras de fer se joue sur le mécanisme qui doit régir l’agriculture française, de 2014 à 2020. Avec, en principe, une date butoir sur le plan politique : la visite prévue du président de la République au sommet de l’élevage de Clermont-Ferrand, peut-être le 2 octobre. Si sa visite est confirmée, ce sera l’occasion pour lui d’annoncer les grandes lignes de cette politique agricole commune à la française. Même si, juridiquement, la France peut attendre la fin d’année pour officialiser sa propre version de la Pac.

 

Le 26 septembre, les positions restent tranchées, à tel point que Xavier Beulin affirme qu’il ne peut y avoir de « plan B » constituant un compromis. Officiellement, Stéphane Le Foll n’a encore rien annoncé. Seuls, quatre scénarios ont été évoqués, livrés aux organisations professionnelles afin qu’elles soient analysées, amendées. Mais une certitude : la volonté du ministre de mettre en place le paiement redistributif, âprement négocié à Bruxelles. C’est-à-dire une surdotation des exploitations aux 52 premiers hectares, laquelle absorberait un volume évalué à 30% de l’enveloppe des aides Pac. Autre conviction qui semble apparaître et aller de pair, la nécessité de faire converger la totalité des aides Pac à l’horizon 2019. Le paiement redistributif, la FNSEA n’en veut pas. Le 25 septembre, avant le Conseil supérieur d’orientation, Xavier Beulin en a expliqué les raisons. D’une part, une forte proportion des agriculteurs sous forme sociétaire, constitués en EARL, risque d’être pénalisé car la transparence de leur structure n’est pas reconnue à ce jour, contrairement aux Gaec constitués avant fin 2011. Soit environ 100 000 agriculteurs selon les chiffres de la FNSEA. D’autre part, cette surdotation risque de créer des effets d’aubaine pour des non-agriculteurs ou certains exploitants qui renonceraient à faire valoir leur retraite, préférant continuer à exploiter à peu de frais mais avec une forte dose d’aides. Ce serait, d’ailleurs, un frein à l’installation des jeunes, selon Xavier Beulin. Une idée que ne partage cependant pas François Thabuis, le président des Jeunes agriculteurs. Plus encore, explique Xavier Beulin, la redistribution de 30% des aides serait pénalisante pour bon nombre d’exploitations, notamment en polyculture ou dans des zones intermédiaires, ces zones à rendements moyens qui ont fortement besoin de niveaux d’aides conséquents. Un déséquilibre qui, selon Xavier Beulin, ne serait compensé que par une convergence des aides à 100% alors même que la France a obtenu la possibilité de ne pouvoir converger qu’à 60%.

 

Face à ce système qu’elle juge, au final, pénalisant pour l’agriculture française, la FNSEA prône un système en quatre volets : une convergence limitée à 60% du montant des aides Pac et un verdissement proportionnel de la Pac ; pas d’application du paiement redistributif ; l’utilisation optimisée du recouplage à 13% pour les élevages allaitants, les ovins et d’une manière générale « l’ensemble des ruminants » ce qui implique l’idée d’une aide couplée aux vaches laitières. À cela s’ajoutent les 2% destinés aux protéines végétales. De cette manière, certaines productions spécialisées pourraient être aidées à leur tour (riz, fourrages, blé dur, tomates d’industrie, fruits à coq, etc.) pour que les filières ne soient pas mises en péril. Enfin, le 2e pilier de la Pac devrait être largement mobilisé. Il s’agit de renforcer et simplifier le rôle des ICHN (Indemnisation des handicaps naturels) et de la PHAE en les fusionnant peut-être dès 2015. De plus, la future Pac contribuant, par le cofinancement, à prendre en charge pour 165 millions d’euros de budget actuellement sur les crédits français, ces 165 millions devraient être utilisés pour revaloriser les ICHN jusqu’à 200 millions d’euros pour la part française, renforcer le soutien aux assurances contre les risques agricoles, soutenir la modernisation des bâtiments et des exploitations agricoles.

Entre les positions attribuées à Stéphane Le Foll et celles de la FNSEA, « il n’y a pas de compromis possible, pas de plan B », expliquait Xavier Beulin, « il faut prendre un menu ou l’autre ».

 

De quoi laisser penser que le CSO qui devait suivre allait être tendu. Apparemment pas à en juger par l’analyse qu’en fait l’entourage de Stéphane Le Foll. Celui-ci, après avoir entendu l’ensemble des forces syndicales, s’est efforcé avant tout de présenter les sujets de consensus. Une position également adoptée quelques heures plus tard à l’occasion d’une session nationale de l’APCA. En témoigne Guy Vasseur, président de l’APCA, évoquant « un ministre ouvert, plutôt consensuel ». Tel est le ton, aussi, du document remis aux membres du CSO, document qui rappelle les grandes options de la Pac et propose : quel taux de convergence retenir ? Quel niveau de paiement redistributif ? Le verdissement doit-il être calculé de façon forfaitaire ou différenciée ? etc.

Quand bien même ses idées seraient arrêtées, le ministre veut laisser la porte ouverte au consensus. Il sait qu’il ne pourra pas imposer un mécanisme qui ne serait radicalement pas accepté par le monde agricole. Il sait aussi que Xavier Beulin a demandé audience au président de la République et que celui-ci, qui annoncera sans doute les grandes lignes du dispositif à Cournon, près de Clermont Ferrand, au Sommet de l’élevage, sensible lui-même aux questions agricoles comme Corrézien, ne veut pas de conflit ouvert.

 

Autant de raisons qui ont, semble-t-il, incité le ministre à mettre surtout en avant, le 26 septembre, devant les organisations agricoles, les points de convergence : tous sont d’accord pour rééquilibrer les aides vers les exploitations d’élevage et créatrices d’emplois ; accord également pour activer les 13% d’aides couplées sur les productions animales et quelques productions végétales spécialisées ; l’accord est établi également sur la fusion en 2015 des ICHN et de la PHAE ; plus nouveau est l’accord général pour envisager des transferts financiers du 1^er vers le 2^e pilier. Sur ce point, la FNSEA reconnaissait, le 25 septembre, qu’il fallait peut-être accorder une importance au 2^e pilier de la Pac qu’elle n’avait pas vraiment mis en avant jusque-là, privilégiant le 1er pilier, plus « économique ». Le même jour, la FNPL publiait un communiqué soulignant notamment les mérites de ce pilier consacré aux mesures de développement rural. Un pilier qui peut permettre de financer des programmes importants de modernisation des exploitations et qui serait, rappelle-t-on dans l’entourage du ministre, un des seuls moyens de soutenir les productions de porcs et volailles, actuellement en difficulté.

Autres points de convergence : le soutien à l’installation, l’attention à accorder aux zones intermédiaires, la nécessité de soutenir l’accès à l’assurance contre les risques agricoles.

 

Face à cela, les points de divergence entre le ministère et les organisations mais aussi entre les organisations elles-mêmes semblent, finalement, relativement circonscrits : le rythme de convergence des aides d’ici 2019, la majoration aux 52 premiers hectares. Deux points sur lesquels le ministère se garde bien d’annoncer ses choix définitifs. Ne restent-ils pas « ouverts » ? Dans l’entourage de Stéphane Le Foll, on est bien convaincu qu’il faut cerner de près, par le travail sur le statut d’agriculteur, la question de savoir qui pourra profiter des aides Pac. Un sujet fort de la future loi d’avenir. Concernant la transparence des Gaec, le ministère a déjà obtenu la reconnaissance de ceux qui ont été constitués avant 2011. Fait nouveau, une analyse juridique, apparemment corroborée par Bruxelles, montrerait que cette transparence devrait aussi être reconnue par les Gaec constitués depuis. Est-ce que cela ouvre la porte à une transformation massive d’EARL en Gaec reconnus transparents ? Juridiquement peut-être, mais au ministère on doit sans doute en mesurer le risque. Dans cette hypothèse, les surfaces éligibles à la surprime passeraient à 22 millions d’ha, indique Guy Vasseur. Ce qui dilue l’impact de cette surdotation, ramenée dans ce cas à quelques dizaines d’euros à peine par hectare. Tel est bien le piège de la mesure, dans un cadre budgétaire fixe : si Stéphane Le Foll veut en élargir l’accès pour qu’elle soit plus juste, ou en limiter le poids (de 30% prévus aujourd’hui à 20% ou moins), cette surprime redistributive n’aura plus grand effet.

D’où la nécessité de trouver un consensus. D’ailleurs, les syndicats proches de la FNSEA plutôt favorables au paiement redistributif se font plus discrets sur le sujet. Ni les JA ni la FNPL n’ont repris ce point dans leurs communiqués du 26 septembre. Le temps du compromis semble venu. À condition qu’aucun des artisans d’un tel compromis ne perde la face.