Politique de l’alimentation Le CNA veut continuer à jouer un rôle majeur

Alerter, proposer, agiter, telles sont les trois missions que le Conseil national de l’alimentation (CNA) veut continuer à assumer dans les années à venir. Mais le pourra-t-il alors que le contexte socio-économique a totalement changé à l’issue de ses vingt premières années d’exercice ? Le pourra-t-il alors que, plus brutale

qu’hier, la société d’aujourd’hui recherche moins le dialogue et le consensus, fondements même de sa création ? Le pourra-t-il, enfin, alors que les pouvoirs publics ne montrent aucune volonté de coordonner les différentes politiques agricole, santé, économie, industrielle… autour du problème de l’alimentation ? Ces questions étaient en tous cas posées, de manière à peine voilée, au cours du colloque organisé par le CNA, les 14 et 15 décembre derniers, à Nantes, à l’occasion de son vingtième anniversaire. A travers, notamment, l’un des trois thèmes de table ronde choisis : « l’opportunité et les modalités d’une nouvelle gouvernance de l’alimentation en France ».

Une institution qui a joué son rôle…

Lancé en 1985 par décret, le CNA avait en fait été pensé bien avant, à la fin des années 60. Il s’agissait alors de créer une sorte de parlement où « siègeraient et dialogueraient ensemble » les administrations (en charge de l’agriculture, de la santé et de l’économie) et tous les acteurs de la chaîne alimentaire (salariés des entreprises et consommateurs compris) autour de tous les problèmes liés à l’alimentation. Mais l’idée était sans doute trop avant-gardiste et, en tous les cas, pas assez soutenue pour être aboutie. Il aura fallu quinze ans de plus, quinze ans de développement très rapide de l’industrie alimentaire et de « révolution » dans les habitudes de consommation, pour que les pouvoirs publics décident que l’administration, notamment la DGCCRF (qui venait juste d’être créée en 1985, avec à sa tête Christian Babusiaux) et la DGAL, ne gèrerait plus seule les questions alimentaires qui le plus souvent (et encore aujourd’hui) ne dépassaient pas les problèmes de gestion des risques ! Mais qu’elle serait désormais accompagnée d’institutions de concertation, capables de hiérarchiser les mesures à prendre, comme le Conseil national de la consommation (CNC) et aussi le Conseil national de l’alimentation (CNA). Et il aura fallu encore quelque temps pour que, au sein même du CNA, les langues se délient, que les échanges soient réels et que les avis publiés commencent à être suivis.

Aujourd’hui, comme a tenu à le souligner, lors de ces journées, Christian Babusiaux, président de la Première Chambre de la Cour des comptes, mais aussi le troisième des quatre présidents qui se sont succédés à sa tête, « le CNA peut être fier de son bilan, même si la part des avis totalement suivis peut être estimée à seulement un tiers et qu’un autre tiers n’a été suivi que pour partie des recommandations». Il le peut d’autant plus que les avis les plus suivis ont su prendre en compte (en sollicitant des personnes qualifiées) l’impact socio-économique de leurs recommandations. Ainsi c’est une de ses victoires d’avoir réussi à ce que l’étiquetage obligatoire des produits carnés, et notamment du bœuf, soit beaucoup plus détaillé pour les consommateurs, alors que ces derniers venaient d’être secoués par la crise de l’ESB. A son actif aussi le fait d’étendre l’interdiction des farines animales à l’alimentation de tous les animaux, de réserver la dénomination lait cru aux produits réellement à base de lait cru, de définir les allégations nutritionnelles et de proposer une nouvelle politique de qualité et d’origine en France...

… mais une institution qui doit être repositionnée

Pourtant, le CNA n’a pas souhaité en rester là. D’autant que de nombreuses questions alimentaires restent non résolues. Comme le regrette Christian Babusiaux, d’ailleurs, « l’étiquetage nutritionnel n’a pas réellement progressé et la décentralisation des cantines scolaires s’est faite sans véritables moyens et surtout sans que soient prises des dispositions assurant la qualité nutritionnelle. Le PNNS n’a pu empêcher la progression de l’obésité. La prévention et la gestion de la grippe aviaire en France n’ont pas permis d’éviter la chute du marché ». D’autant aussi que, malgré la création de l’Afssa et de l’Institut de veille sanitaire, qui ont entraîné des engagements budgétaires importants, le dispositif d’analyse des risques en France est resté incomplet et est surtout devenu trop complexe. Ce que d’ailleurs a commencé à critiquer la Cour des comptes (voir son rapport de février 2005). D’autant enfin que le contexte socio-économique de l’alimentation a totalement changé, en Europe avec la nouvelle PAC et dans le monde avec la très active OMC. « Le CNA doit être repositionné pour une meilleure concertation avec les autres institutions – CNC, AFSSA, Institut de veille sanitaire, INRA…– concernées par l’alimentaire», explique Philippe Guérin, président actuel du CNA. Et les pouvoirs publics doivent mettre en place une organisation plus simple en termes d’institutions et plus équilibrée entre les différents ministères en charge de l’agriculture, de l’économie et de la santé. Tout comme ils doivent créer de nouveaux outils (baromètre de l’alimentation, cercle d’expertise…) pour l’élaboration d’une nouvelle gouvernance de l’alimentation, qui tienne compte tout à la fois des aspects scientifiques et techniques, mais aussi des aspects sociologiques et économiques.

De nombreuses pistes de réflexion ont été ainsi ouvertes par le CNA. Puisque les expertises scientifiques et techniques sont déjà suffisamment déployées (peut-être même un peu trop !), notamment au sein et autour de l’Afssa (dotée, elle aussi, de missions d’alerte, d’évaluation et de proposition mais au plan de l’expertise technique), ne serait-il pas judicieux d’y adjoindre un nouveau cercle d’expertise, touchant cette fois les matières économique et sociale ? Faut-il que ce soit dans l’Afssa, comme celle-ci l’a proposé, ou ailleurs ? En fait, comme le souligne Philippe Guérin, « proche du CNA, mais nécessairement extérieur, ce cercle serait un chaînon très utile au système, permettant de mieux travailler en amont et notamment d’anticiper les comportements des consommateurs ». Tout en s’interrogeant : « Une fois toutes les expertises effectuées, et avant que les pouvoirs publics ne définissent les modalités de gestion des risques, le rôle du CNA ne serait-il pas alors d’évaluer, en concertation, le niveau de risque acceptable ? » Rappelons d’ailleurs que ce besoin d’évaluation avait déjà été argumenté, dès 2000, par Mme Viney et M. Kourilsky, dans leur rapport sur le principe de précaution, où ils proposaient une organisation de l’expertise en deux cercles : l’un chargé de l’évaluation des risques, l’autre de l’analyse des autres aspects (sociaux, économiques, éthiques…) de la décision.

Les réponses bien modestes du gouvernement

Alors que la chaîne alimentaire se complexifie avec de nombreux acteurs intermédiaires et de multiples problématiques, ne faudrait-il pas donner la parole à un plus grand nombre d’acteurs pour aboutir à une gestion des problèmes la plus démocratique et la plus juste possible ? « Pour éviter les dérives des médias et des représentants des juridictions, le CNA pourrait, par exemple, s’ouvrir à des juristes et à des hommes de médias», propose Philippe Guérin. « Tout comme le CNA pourrait institutionnaliser la présence dans les débats d’experts en environnement ou de responsables d’industries de l’amont », ajoute Christian Babusiaux.

Enfin, alors que de nombreuses crises alimentaires se sont succédées, comment éviter que le monde médical (au travers notamment de l’Afssa, du PNNS et du ministère en charge de la santé) ne pénètre trop dans l’alimentaire ? Comment redonner du poids à la DGCCRF (relativement effacée face au PNNS) et à la Direction générale de l’alimentation, alors que les attributs de celle-ci lui ont été, en bonne partie, enlevés au profit d’autres directions du ministère de l’Agriculture et alors que celui-ci est plutôt préoccupé par la PAC ?

Interpellé lors de ces journées anniversaire, le ministère chargé de l’agriculture – qui pourtant a fait de la politique de l’alimentation une de ses priorités pour 2006 et parle de la nécessité de l’approcher de manière globale (risques sanitaires, impacts socio-économiques…) – n’a pourtant pas apporté beaucoup d’eau au moulin. Devraient donc être mis en place une structure de suivi des recommandations du CNA, mais surtout, en collaboration avec les filières, un baromètre de la perception de l’alimentation. Les premières vagues de cette enquête annuelle devraient d’ailleurs avoir lieu dès le printemps prochain. Malheureusement, la création d’un deuxième cercle d’expertise et l’élargissement de la composition et des compétences du CNA n’ont pas été retenus comme éléments pivot d’une nouvelle gouvernance alimentaire !