Réforme de la Pac Le compromis des États européens

Lors du tour de table concluant l’accord politique des ministres de l’Agriculture de l’UE sur les quatre projets de règlements sur réforme de la Pac, tard dans la soirée du 19 mars à Bruxelles, seules la Slovénie, opposée à la position sur le sucre, et la Slovaquie, qui veut plus de paiements couplés, ont fait part de leur opposition. Le Portugal a regretté que deux dossiers n’aient pas été « traités de façon adéquate » : celui du lait et celui du sucre. Sur ce dernier, il estime avoir « le droit » de reprendre la production et veut « de bonnes conditions d’approvisionnement des raffineries ». La Belgique a annoncé une déclaration, « avec dix autres États membres », sur la nécessité d’une révision des prix de référence. L’Espagne a confirmé son adhésion à cette déclaration et fait état d’une autre sur les paiements couplés.

Pour sa part, le commissaire européen à l’agriculture, Dacian Ciolos, a estimé, devant la presse, que « le Conseil est plus proche des propositions de la Commission que de celles du Parlement européen sur un certain nombre de points » (voir ci-après).

Quant à la France, elle a insisté, notamment, avec d’autres, sur une question indirectement liée à la réforme de la Pac, l’après-quotas laitiers, qui doit faire l’objet d’une réunion ministérielle spécifique en septembre.

Pour mettre d’accord les Vingt-sept, la présidence irlandaise du Conseil agricole a soumis un troisième et dernier projet faisant la part belle aux problèmes soulevés par les « nouveaux » États membres qui appliquent le régime de paiement unique à la surface (RPUS). Entretemps, les surfaces d’intérêt écologique et les aides couplées ont posé quelques problèmes aux ministres, qui ont essentiellement négocié à coup de rencontres informelles ou bilatérales, sous la houlette de leur président en exercice, Simon Coveney.

D’autres sujets ont fait irruption, notamment la prise en compte du rôle environnemental des forêts, les modalités de la discipline financière ou encore le sucre. Pour ce dernier secteur, la présidence a proposé, dans un premier temps, la possibilité de ré-allouer des quotas aux États membres qui ont renoncé au leur à la suite de la réforme de 2006, parallèlement à la prorogation des quotas jusqu’à la campagne 2017/2018, pour revenir sur cette suggestion et au maintien des quotas jusqu’à 2016/2017.

Enfin, le Royaume-Uni a soulevé une question de dernière minute : la prise en compte de l’enveloppe pour le développement rural dans le calcul du rabais sur sa contribution au budget communautaire. Ce casse-tête, qui aurait fait l’objet de contacts téléphoniques successifs du premier ministre britannique et du président français avec le chef du gouvernement irlandais, n’a pu être résolu, le constat étant finalement dressé d’ « interprétations divergentes » des conclusions du sommet européen des 7 et 8 février sur le cadre financier 2014-2020 de l’UE et de l’obligation de renvoyer le dossier aux ministres des finances dans le cadre des délibérations sur les ressources propres de l’Union.

Le compromis adopté par les ministres de l’agriculture diverge sur un certain nombre de points avec les propositions de la Commission européenne. Pour le commissaire Dacian Ciolos, la principale ligne rouge dépassée par le Conseil concerne la convergence interne des soutiens : « Le niveau d’ambition affiché est plus faible pour la convergence interne que ce qui a été décidé par le Conseil européen pour le rééquilibrage des soutiens entre les Etats membres. Ce n’est pas acceptable ». La Commission veut un engagement sur un niveau minimal à atteindre.

Sur la question des jeunes agriculteurs, le Conseil s’éloigne là aussi de l‘objectif de Bruxelles en se prononçant pour un système volontaire alors que, depuis le départ, la généralisation de ce dispositif à l’ensemble des pays de l’UE de manière uniforme est jugée essentielle par la Commission. Sur ce dossier, elle dispose d’un soutien du Parlement européen qui a renforcé le dispositif pour les jeunes agriculteurs.

Conseil et Commission devraient également s’opposer sur le dispositif d’équivalence dans le cadre du verdissement. Le commissaire européen estime que les mesures proposées par les ministres sont « approximatives et complexes». « Il faut que le système reste simple et que tous les agriculteurs soient impliqués », a-t-il souligné. Par exemple, la proposition d’exclure des exigences vis-à-vis des surfaces d’intérêt écologiques les exploitations situées dans des zones où plus de 50 % du paysage est couvert par des forêts est inapplicable, estiment les services bruxellois, d’autant que, si les arbres sont coupés, les agriculteurs (qui n’y peuvent rien) perdraient leur 30 % de verdissement. De son côté, le Parlement européen a dit non au double financement et au principe même d’équivalence.

Sur le plafonnement des aides aussi, la Commission dispose du soutien des députés. Les chefs d’État et de gouvernement ont rendu cette mesure facultative, mais ils ne se sont pas prononcés sur la dégressivité des aides. Pour le commissaire à l’agriculture, cette dégressivité n’est pas une option et doit être obligatoire.

Enfin, le dossier viticole devrait également faire l’objet de vives discussions. Les États membres ont repris les recommandations du groupe à haut niveau sur la fin des droits de plantation, mais ils proposent une date d’entrée en application en 2019. Bien trop tard, pour la Commission.

D’autres points d’achoppement existent aussi avec le Parlement européen. Le régime de sanction des paiements verts notamment. « Je regrette que le Conseil veuille appliquer des sanctions supplémentaires pour les agriculteurs qui ne seront pas en mesure d’appliquer la mesure de verdissement obligatoire », a réagi le rapporteur parlementaire sur ce volet de la réforme, Giovanni La Via. Sur les surfaces d’intérêt écologique, le Parlement européen a fortement dilué la proposition de la Commission en proposant une mise en place progressive : 3 % la première année, 5 % la deuxième et éventuellement 7% ensuite après publication d’une étude d’impact de la Commission européenne.

Le Conseil est plus proche de la proposition initiale de Bruxelles avec une première étape à 5 % et le passage à 7 % après publication d’une étude d’impact. Par ailleurs, les parlementaires rendent ces surfaces éligibles à beaucoup plus de cultures, comme celles ne nécessitant pas de traitement phytosanitaire (chanvre et lin par exemple).

La discussion sur les zones à handicap naturel promet d’être, elle aussi, animée. Le Conseil a repris, en y ajoutant de la flexibilité, la proposition de la Commission européenne, alors que le Parlement européen veut rester au statu quo en attendant qu’un nouveau dispositif soit mis sur la table par la Commission d’ici fin 2014.

Sur l’OCM, le rapporteur du Parlement, Michel Dantin, regrette « qu’en dehors de quelques progrès limités en matière de droits de plantation et de quotas de sucre (…) aucune réflexion profonde, ni proposition novatrice, n’ait été faite par le Conseil afin de renforcer la position des producteurs dans la chaîne d’approvisionnement alimentaire et de garantir leur revenu ».

Alors que les ministres sont difficilement tombés d’accord sur une date de fin des quotas en 2017, le Parlement souhaite leur prolongation jusqu’en 2020.

– Abandon des références historiques.

– Possibilité pour les nouveaux États membres de maintenir leur régime de paiement unique à la surface jusqu’au 31 décembre 2020 et d’octroyer une aide nationale transitoire et dégressive allant de 70 % de l’enveloppe du secteur concerné en 2015 à 20 % en 2020.

– Maintien des obligations actuelles au titre de la conditionnalité.

– Convergence interne des soutiens directs : tous les paiements par hectare au-dessous de 90 % de la moyenne nationale ou régionale en 2014 combleront un tiers de cet écart d’ici 2019, avec une première étape limitée à 10 % du plafond national ou régional ; possibilité d’appliquer ce rapprochement aux soutiens octroyés au titre du verdissement du premier pilier de la Pac et de sur-primer les premiers hectares dans la limite de 65 % du paiement moyen national ou régional.

– Convergence externe : les Etats membres avec des paiements directs par hectare au-dessous de 90 % de la moyenne de l’UE combleront un tiers de cet écart au cours de la prochaine période, un niveau minimum de 196 euros par hectare aux prix courants devant être atteints d’ici 2020 (conclusions du sommet européen des 7 et 8 février sur le cadre financier pluriannuel de l’UE pour 2014-2020).

– Ajustements au titre de la discipline financière et du financement de la réserve de crise applicables uniquement aux paiements dépassant 2 000 euros.

– La Commission européenne doit proposer avant la fin du mois de déclencher, pour la première fois, l’actuel mécanisme de la discipline financière (baisse des aides directes), les prévisions de dépenses s’avérant supérieures à l’enveloppe budgétaire agricole pour 2014.

– Octroi à l’exploitant de 30 % du paiement direct, ou d’un montant forfaitaire basé sur 30 % de l’enveloppe nationale, en contrepartie du respect de certaines pratiques agricoles bénéfiques pour le climat et l’environnement. Si ces critères ne sont pas remplis, pénalité supplémentaire égale à 25 % de paiement « vert » (qui n’est pas perçu).

– Trois critères doivent être respectés pour être éligible au paiement « vert » » d’éligibilité :

– diversification des cultures : pour les exploitations de plus de 30 hectares, la culture principale ne doit pas couvrir plus de 75 % des terres arables et les deux cultures principales ne doivent pas couvrir, ensemble, plus de 95 %. Les exploitations de moins de 30 ha peuvent ne comporter que deux cultures dont la principale ne doit pas dépasser 75% de la surface.

– maintien des prairies permanentes : les exploitants doivent maintenir à leur niveau de 2014 les surfaces de prairies permanentes. Ils peuvent convertir 5 % de leurs prairies permanentes au maximum. Si le ratio entre pâturages permanents et surface agricole diminue de plus de 7 % sur une année au niveau national, régional ou sous-régional, l’Etat membre impose aux agriculteurs qui ont labouré sans autorisation de reconvertir leurs terres en prairies permanentes pour redescendre sous le seuil de 7%.

– surfaces d’intérêt écologique : lorsque la surface agricole admissible d’une exploitation, à l’exclusion des surfaces consacrées aux pâturages permanents, couvre plus de 15 hectares, les agriculteurs doivent consacrer 5 % de leur surface à des structures agro-écologiques. Ce pourcentage pourrait être porté à 7 % après publication par la Commission d’une étude d’impact. La moitié de ce pourcentage au maximum peut être mis en œuvre à l’échelle régionale. Cette obligation peut également être mise en œuvre de manière collective entre plusieurs exploitants dans la mesure où les surfaces sont contiguës. Les États membres peuvent choisir parmi une liste les cultures considérées comme surfaces d’intérêt écologique : jachères, terrasses, bandes tampons, surfaces agro-forestières, cultures permanentes avec moins de 250 arbres par hectare, cultures permanentes cultivées sur des surfaces où la pente dépasse 10 %, taillis à courte rotation, plantes fixant l’azote. L’obligation de 5 % pourrait ne pas être mise en place dans les régions où les forêts couvrent plus de 50 % des surfaces, avec un ratio de forêts par rapport aux cultures supérieur à 3 pour1.

– Equivalence : les exploitations certifiées en agriculture biologique sont considérées comme « vertes par définition » et ne sont pas soumises au respect des critères de verdissement. Des pratiques certifiées dans le cadre de mesures agroenvironnementales du deuxième pilier ou au titre de certifications nationales ou régionales peuvent être considérées comme équivalentes aux critères de verdissement. Si une exploitation met en place une mesure agroenvironnementale jugée équivalente à un des critères de verdissement sur plus de 75 % de ses surfaces, ce critère de verdissement est considéré comme acquis.

Possibilité pour les États membres d’octroyer aux jeunes exploitants (40 ans au maximum) un paiement supplémentaire sur une péril de cinq ans au maximum, dans la limite de 2 % de l’enveloppe nationale.

Possibilité pour les États membres d’appliquer, dans la limite de 10 % de l’enveloppe nationale, un régime simplifié aux agriculteurs qui perçoivent un total de paiements se situant entre 500 et 1 000 euros.

– Possibilité d’accorder un soutien couplé dans la limite de 7 % de l’enveloppe nationale, ce plafond étant porté à 12 % pour les États membres qui octroient déjà ce type de soutiens ou pour ceux qui appliquent le régime de paiement unique à la surface.

– Versement de ce paiement couplé pour les secteurs suivants : céréales, oléagineux, protéagineux, légumineuses à grains, lin, chanvre, riz, fruits à coque, pommes de terre féculières, lait et produits laitiers, semences, viandes ovine et caprine, viande bovine, huile d’olive, vers à soie, fourrages séchés, houblon, betterave sucrière, canne et chicorée, fruits et légumes et taillis à courte rotation.

– Possibilité pour les États membres d’affecter, au titre d’un soutien supplémentaire, jusqu’à 15 % de leur enveloppe pour le développement rural.

– Possibilité de transférer jusqu’à 15 % de l’enveloppe du développement rural vers les paiements directs (jusqu’à 25 % dans le cas de la Bulgarie, de l’Estonie, de la Finlande, de la Lettonie, de la Lituanie, de la Pologne, du Portugal, de la Roumanie, de la Slovaquie, de l’Espagne, de la Suède et du Royaume-Uni).

Possibilité pour les États membres de réduire le montant des paiements directs à octroyer à un agriculteur selon un pourcentage et des tranches fixées au niveau national, le montant le plus faible applicable à la première tranche ne devant pas être inférieur à 150 000 euros.

– Aucun paiement direct n’est octroyé à des personnes physiques ou morales, ni à des groupes de personnes physiques ou morales dont les surfaces agricoles sont principalement des surfaces naturellement conservées dans un état qui les rend adaptées au pâturage ou à la culture, et qui n’exercent pas sur ces surfaces une activité agricole minimale.

– Possibilité d’exclure du paiement des activités telles que la gestion d’aéroports, d’entreprises ferroviaires, de terrains de sport et de loisirs, etc.

– Révision des systèmes d’intervention publique et d’aide au stockage privé pour les rendre plus réactifs et efficaces.

– Adoption par la Commission de mesures exceptionnelles en cas de perturbation significative ou de menace de perturbation du marché, de maladies animales et de perte de confiance des consommateurs ou de problèmes spécifiques ; financement par la réserve de crise.

– Vin : nouveau régime d’autorisation des plantations applicable du 1er janvier 2019 au

31 décembre 2024 ; fixation à 1 % de la limite maximale de croissance annuelle des surfaces plantées, les États membres ayant la possibilité de prévoir un seuil de sauvegarde plus bas au niveau régional ou national; dans cette limite, acceptation de toutes les demandes ; expiration de l’autorisation après trois ans si elle n’est pas utilisée.

– Sucre : prorogation des quotas jusqu’à la campagne 2016/2017.

– Lait : intégration du « paquet lait » (renforcement du pouvoir de négociation des organisations de producteurs et possibilité de gestion de l’offre pour les fromages sous appellation) dans l’organisation commune de marché.

Une réunion consacrée à l’après-quotas laitiers sera organisée en septembre.

– Fruits et légumes : extension de l’aide aux fonds opérationnels aux associations d’organisations de producteurs.

– Houblon : maintien de mesures spécifiques.

– Restitutions à l’exportation : maintien du mécanisme.

– 25 % des fonds doivent être consacrés à des mesures de protection de l’environnement (eau, sol, biodiversité…) et de lutte contre le changement climatique.

– Le verdissement constitue la ligne de base des mesures agroenvironnementales

– Zones défavorisées : les zones de montagne sont considérées comme défavorisées. Pour les autres, la désignation des zones soumises à contraintes naturelles se fait sur la base des 8 critères biophysiques définis par la Commission européenne (qualité du sol, climat, pente…). Une zone est considérée comme défavorisée si 60 % des terres agricoles répondent à un des critères ou à 80% de deux critères. Les États membres disposent d’une flexibilité et peuvent délimiter 10 % de surfaces supplémentaires selon leurs propres critères. Les zones qui seraient exclues du dispositif du fait de ces nouveaux critères bénéficieraient d’aides dégressives de manière transitoire.

– Assurances et fonds de mutualisation pour la gestion des risques : aide à la constitution de fonds de mutualisation de producteurs qui veulent se prémunir contre les fluctuations du marché, à concurrence de 0,65 euro pour chaque euro versé par l’agriculteur.

Aide en faveur de l’assurance-récolte dans les cas où la baisse du revenu est supérieure à 30 % du revenu annuel moyen de l’agriculteur en cas de catastrophes naturelles, de phénomènes climatiques défavorables, de maladies ou d’infestations parasitaires (jusqu’à 70 % des pertes au maximum).

– Sur les modalités de répartition entre les États membres des fonds du développement rural, l’accord a été reporté compte tenu d’exigences du Royaume-Uni liées au rabais sur sa contribution au budget de l’UE.

Cette question a été renvoyée aux ministres de finances.

– Publication des noms des bénéficiaires de la Pac, avec une exemption pour les exploitations qui reçoivent un faible montant (de 500 à 1 000 euros).