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Le bilan de santé de la Pac répond-il aux besoins du marché ?, interroge une analyse du Parlement européen qui décrit les nouvelles conditions d’exercice de la profession d’agriculteur. Le retour à l’instabilité des marchés intervient alors que les instruments modernes de régulation privée ne sont pas encore prêts.
Le bilan de santé de la Pac et sa traduction en terme de politique a peut-être été une mauvaise opération, estime une étude émanant du Parlement européen. Son raisonnement part de ce qui se passe sur le marché.
La crise financière a éliminé les afflux de liquidités existant sur les marchés de produits dérivés adossés aux marchés agricoles, analyse une étude des services du Parlement européen. La spéculation sur les marchés à terme, qui a été l’un des facteurs de la flambée des prix agricoles, a donc disparu. Un autre facteur pénalise les agriculteurs : bien que la diminution des prix du pétrole entraîne une réduction des coûts de production agricole (les engrais par exemple), de transformation et de transport, elle met aussi en question les mesures de substitution des combustibles fossiles par les agrocarburants et, en conséquence, ralentit la demande additionnelle des produits agricoles à usage énergétique.
Parallèlement à la baisse des prix énergétiques, la récession a provoqué la stagnation de la consommation alimentaire mondiale et des échanges agricoles internationaux. Des facteurs qui ont induit le retour de l’instabilité des marchés agricoles (offre/demande) et qui expliquent également que les prix des aliments soient redescendus à leur niveau d’avant 2006. D’ailleurs, l’impact de la crise sur les prix a été sans doute accentué par la relative inélasticité de l’offre et de la demande de produits agricoles à court terme : la production agricole a un caractère saisonnier, ce qui implique toujours un décalage entre les signaux du marché et la réponse des producteurs.
Disparition des stocks stratégiques
Dans ce contexte, tout le monde ou presque est d’accord pour croire à la persistance des fluctuations des prix à l’avenir. La mondialisation des marchés, le changement climatique qui va accroître la fréquence et l’amplitude des aléas naturels, la recrudescence des crises sanitaires et ses répercussions sur les marchés, tout va dans le sens de prix plus aléatoires.
Dans ces conditions, on peut se demander si les décisions prises lors du bilan de santé de la Pac répondent aux besoins actuels des marchés. L’UE a perdu sa capacité de garder des stocks stratégiques qui pourraient jouer un rôle amortisseur à la baisse vis-à-vis de la variation des cours intra-européens. De plus, du fait des conditions de production et de l’absence de capacités de stockage en Russie et en Ukraine, les céréales produites dans ces pays peuvent venir se substituer massivement aux productions communautaires et accroître les déséquilibres internes.
Par ailleurs, le succès de nouveaux outils de gestion des risques (assurances et fonds mutualisés) sera très conditionné par la détérioration de la capacité de cofinancement des États membres. Le bilan de santé n’a pas vraiment renforcé le pouvoir économique des agriculteurs au sein des filières. Finalement, malgré la disparition de l’intervention publique comme débouché en soi, les marchés à terme en Europe, qui pourraient la remplacer, restent encore dans une phase très embryonnaire.
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Le cofinancement de la Pac inéluctable ?
Le coût de la Pac rapporté au produit intérieur brut européen a diminué de manière progressive, souligne également l’étude. En 2009, il a atteint 0,46 %. Le soutien du seul premier pilier représente 0,35 % du PIB pour la période 2007/2013. Cependant, si la récession se confirme, les dépenses de la Pac étant fixes, leur part au sein du PIB – qui serait, lui, en régression – pourrait devenir beaucoup plus importante.
Le dernier cadre financier pluriannuel, pour la période 2007/2013, a été approuvé en 2006. Les mesures de régulation des marchés et les paiements directs (premier pilier de la Pac – Feaga) représentent 33,9 % des engagements totaux prévus, soit 293,1 milliards d’euros pour l’UE à 27. Par ailleurs, les mesures de développement rural (deuxième pilier – Feader) en représentent 8 %, soit 69,7 milliards d’euros auxquels s’ajoutent les fonds provenant du premier pilier via la modulation des aides directes.
Les objectifs et la distribution des aides de la Pac ainsi que le rôle et le coût des mécanismes contre la volatilité des prix deviendront inéluctablement des sujets majeurs de la nouvelle politique qui s’appliquera après 2013, avec de nouvelles perspectives financières.
Vu qu’il est plus que probable qu’après 2013, les finances publiques de l’ensemble des États membres connaissent des difficultés (en raison des déficits budgétaires, de l’endettement public, des engagements pluriannuels des dépenses, etc.), la négociation du nouveau cadre pluriannuel de l’Union pourrait devenir très difficile, d’autant que rien ne dit que la crise soit terminée à ce moment-là. On peut même s’attendre à ce que la contraction du PIB communautaire conduise à une forte réduction des montants alloués à la Pac, tout en préservant un pourcentage du PIB identique ou similaire à celui prévu pour 2013 (0,39 %).
Ce manque financier ne pourra jamais être couvert si les États rejettent toute mesure de cofinancement de la Pac.
(1) Voir n° 3193 du 9 mars 2009