Après deux ans de négociations, le Congrès américain a fini par trouver un compromis sur le Farm Bill, la loi d'orientation agricole des Etats-Unis pour les cinq ans à venir. Il supprime toutes les aides directes pour les remplacer par des systèmes assurantiels qui couvrent la plupart des risques pris par les agriculteurs outre-Atlantique. Et constitue une forte incitation à produire. Suite logique des dernières réformes américaines, cette démarche est aux antipodes de la récente réforme de la Pac en Europe. Dans le secteur laitier, le dispositif de régulation de la production en période de crise, initialement envisagé, a finalement été abandonné au profit d'assurances, qui permet tout de même une gestion des volumes. Alors que l'Europe semble faire le chemin inverse en dérégulant le secteur laitier, le monde agricole français réfléchit à des solutions pour faire face à l'après-quotas.
Le Farm Bill, la loi agricole américaine, supprime l'intégralité des aides directes aux agriculteurs et les remplace par des systèmes assurantiels, très incitatifs à produire. Les Américains recouplent quand l'Europe reste essentiellement sur des systèmes découplés. La Chambre des représentants (à majorité républicaine) et le Sénat (dominé par les Démocrates) ont donc mis fin au différend qui les opposait depuis plus de deux ans sur cette réforme qui doit encadrer la politique agricole des Etats-Unis pour les 5 prochaines années. L'accord a été trouvé le 27 janvier entre les négociateurs des deux chambres du Congrès américain. La Chambre des représentants a adopté le texte dans la foulée, le 29 janvier, et le Sénat devrait faire de même très prochainement.
La principale pierre d'achoppement de ces négociations aura été le programme d'aide alimentaire. Il concerne 47,7 millions d'Américains et peut représenter plusieurs centaines de dollars par mois pour les familles. Les Républicains voulaient fortement le réduire, de 40 milliards de dollars sur dix ans. Au final, c'est une baisse de 9 milliards des crédits prévus (comme le souhaitaient les Démocrates du Sénat) qui a été conclue. Les programmes de nutrition sont de toute façon appelés à diminuer avec la reprise économique. Ces négociations devaient à tout prix aboutir d'ici la fin du mois de janvier, faute de quoi c'est une loi datant des années 1940 avec des prix d'intervention très élevés, qui serait entrée mécaniquement en application.
Toujours plus d'assurances
Sur le volet proprement agricole, ce qui est présenté comme la grande révolution de cette loi est la suppression de l'intégralité des aides directes aux agriculteurs qui sont remplacées par des systèmes assurantiels. « Les négociateurs du Congrès américains se félicitent de la suppression des aides couplées et présentent ce nouveau Farm Bill comme une grande réforme mais sur le fond, il n'y a pas de changement fondamental », tempère Jean-Christophe Bureau, économiste de l'Institut national de la recherche agronomique (Inra). Ce que confirme le consultant des organisations agricoles françaises aux Etats-Unis, Ralf Ichter : « Ce n'est pas une révolution, c'est la continuation ».
Les paiements directs représentaient, selon les productions, de l'ordre de 3 à 5% du revenu brut agricole contre environ 30% en Europe. Cette suppression permet aux Etats-Unis d'économiser 19 milliards de dollars sur 10 ans. « Les aides directes étaient devenues politiquement insoutenables, il n'y avait pas de logique à donner des paiements directs à des agriculteurs quand le maïs est à 350 dollars la tonne », explique Ralph Ichter.
En compensation de la suppression des aides directes, le système d'assurance récolte est renforcé : 7 milliards de dollars sur 10 ans sont ajoutés à l'enveloppe du dispositif. Les aides sont données aux agriculteurs pour cotiser à l'assurance et aux assureurs pour couvrir les coûts de gestion occasionnés. L'agriculteur est assuré pour des pertes de récolte supérieures à 30%. Il est remboursé au prix moyen du marché sur les 12 derniers mois pour la culture concernée. En plus du dispositif qui était déjà en place, les 7 milliards ajoutés vont permettre de couvrir une partie des franchises que les agriculteurs doivent payer pour recevoir leur remboursement. Ces assurances sont étendues à des secteurs qui étaient jusqu'à présent mal couverts comme les fruits et légumes et sont améliorées pour les jeunes agriculteurs et les éleveurs.
À cela s'ajoute un système de filet de sécurité qui permet une couverture des baisses de prix. Il s'active lorsque les cours des matières premières se retrouvent en dessous d'un prix de référence.
Des aides couplées à la production
« Ce système d'assurance auquel s'ajoute le dispositif de filet de sécurité isole l'agriculteur des fluctuations du marché. C'est une incitation très forte à produire, analyse Jean-Christophe Bureau. Depuis ces dernières réformes, les Etats-Unis sont complètement revenus en arrière par rapport au découplage des aides ». Ralph Ichter fait le même constat : « Ce Farm Bill est un recouplage total. Mais une bonne partie des aides étaient déjà couplées. L'assurance revenu, par définition, c'est couplé. Notre réforme de la Pac est aux antipodes ».
En mettant fin aux paiements directs, les Etats-Unis viennent donc de supprimer les aides qui étaient les moins contestables du point de vue international. « L'OMC (Organisation mondiale du commerce), le Congrès n'en a rien à faire. Historiquement, ce ne sont jamais les États-Unis qui se sont adaptés aux règles de l'OMC, c'est toujours l'OMC qui s'est adaptée à la politique agricole américaine », rappelle le consultant Ralf Ichter. En présentant leurs soutiens agricoles comme de la réassurance, les Etats-Unis ont jusqu'à présent réussi à notifier leurs aides à l'OMC dans le cadre de la « boîte verte » (aides autorisées dont les effets de distorsion sur les échanges considérés nuls ou minimes).
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Une gestion de la production laitière minimale
Dans le secteur laitier, le dispositif de régulation des volumes de production en période de crise initialement prévu par les deux chambres a finalement été abandonné. Ne reste plus qu'un dispositif d'assurance sur les marges, qui comporte tout de même un volet de maîtrise des volumes: les éleveurs dont la production annuelle augmentera plus que la moyenne nationale ne pourront pas bénéficier du système d'assurance. Ce dispositif ne garantit pas un revenu aux producteurs laitiers, mais une marge moyenne calculée chaque mois à partir du prix du lait et du coût de l'alimentation animale. Dès que leur marge passe au-dessous d'un certain niveau, les éleveurs touchent des primes d'assurance.
Un système d'intervention est également en place, le « programme de dons de lait ». Si les marges des éleveurs sont très faibles pendant deux mois consécutifs, l'Etat achètera du lait pour faire remonter les cours, qu'elle donnera à des associations caritatives.
Les mesures de conservation menacées
En matière d'environnement, le Congrès impose une rationalisation des divers programmes d'aides, en en réduisant le nombre de 23 à 13. Le budget est, lui, revu à la baisse de 4 milliards de dollars sur 10 ans (soit une enveloppe d'un peu moins de 58 milliards sur la période). Cette baisse est principalement liée au fait que les surfaces engagées dans ces programmes devraient se réduire. Avec les cours très élevés des matières premières, les agriculteurs préfèrent mettre leurs terres en culture plutôt que de les retirer de la production pendant 10 ans. En effet, aux États-Unis, les programmes environnementaux paient les agriculteurs pour arrêter toute production sur certaines surfaces afin de les protéger contre l'érosion et d'en faire des refuges pour la biodiversité. Une approche très différente de ce qui se pratique dans l'UE, mais qui a fait ses preuves.
Promotion et énergie
Le budget prévu pour les échanges et qui recouvre la promotion des produits américains dans les pays tiers et les programmes d'aide alimentaire aux pays en développement est stable à 3,5 milliards de dollars sur les dix prochaines années. Enfin, le volet énergie de la loi est légèrement revu à la baisse à 1,1 milliard de dollars sur 10 ans. Une manne qui permet de financer les programmes de développement des biocarburants et de chimie du végétal ainsi que l'efficacité énergétique du secteur agricole.
Au total, la réforme consacre environ 489 milliards de dollars de dépenses nutritionnelles et agricoles de 2014 à 2018, selon le Bureau du budget du Congrès (CBO), dont environ 80% pour les bons alimentaires et 20% pour les subventions agricoles. Cela va permettre aux États-Unis de diminuer leurs dépenses agricoles de 23 milliards de dollars sur dix ans. En 2014, les subventions agricoles s'élèveront à près de 20 milliards de dollars, selon le CBO, soit environ 2% du budget fédéral.
Le projet doit encore être soumis au vote du Sénat la semaine prochaine. La loi devra ensuite recevoir le feu vert du président Barack Obama qui ne devrait pas opposer son veto au texte. Les contestations viendront peut-être de l'extérieur. Mais, pour le moment, seul le Brésil a osé entamer une procédure devant l'OMC contre le dispositif américain dans le secteur du coton.