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Alors que l’Europe s’apprête à démanteler partiellement son régime sucrier, le rapport final du panel de l’Organisation mondiale du commerce vient de condamner les subventions accordées à la filière communautaire. Dans ce contexte, la Commission de Bruxelles pourrait être amenée à réviser ses propositions de réforme de l’OCM, au grand dam des producteurs de betteraves européens mais à la satisfaction de leurs homologues brésiliens, spécialistes de la canne à sucre. Etat des lieux des forces en présence. Avec le partenariat de l’Essec Imia
Le sucre étant produit dans plus de 150 pays, la concurrence entre pays en développement et économies industrialisées est forte. La filière sucrière internationale est caractérisée par la coexistence de deux matières premières, la betterave et la canne à sucre. Cette particularité influence fortement le mode opératoire de la filière dans le sens où, à l’inverse du processus de transformation, la structure de la production, la formation des prix et la commercialisation varient de manière considérable.
La France apparaît comme le leader mondial de la production betteravière. Derrière elle, l’Allemagne s’impose à la deuxième place avec plus de 4,3 millions de tonnes écrasées par an. Excédentaires, ces pays sont de puissants exportateurs. L’élargissement fait de l’UE un acteur important sur le marché sucrier avec plus de 18 millions de tonnes.
Le Brésil, l’Inde, la Chine et la Thaïlande sont les quatre principaux acteurs pour la production de canne. Par son potentiel de croissance (climat, importante réserve foncière, main-d’œuvre abondante et bon marché), le Brésil va continuer à renforcer sa position de première puissance mondiale sur ce marché. Bien que conséquentes, les productions des trois autres puissances suffisent à couvrir leur besoin.
Le Brésil, premier producteur mondial
Autrefois majoritaire, la part des zones de culture de betterave n’a cessé de diminuer depuis les années 1970. Actuellement, plus de 75 % des surfaces sucrières sont occupées par les plantations de canne. La part du sucre de betterave dans la production mondiale a donc suivi la même tendance même si sa diminution a été freinée par une forte augmentation des rendements. L’augmentation moyenne des rendements est évaluée à 1,4 % par an pour la betterave contre 0,8 % pour la canne.
La production mondiale de sucre atteint aujourd’hui 145 millions de tonnes de sucre brut. L’Asie, notamment avec l’Inde, représente 35 % de la production mondiale. Depuis dix ans, la part de l’Europe n’a cessé de diminuer alors qu’augmentait celle de l’Amérique du Sud, désormais à la deuxième place.
Les dix premiers pays produisent 72 % de la production mondiale, les trois premiers (Brésil, Inde et UE à 15) en représentent un tiers à eux seuls. Longtemps en tête, l’Europe a cédé sa première place au Brésil et à l’Inde qui représentent 15 % de la production mondiale chacun.
La consommation mondiale a très fortement progressé depuis le milieu des années 1950. L’évolution annuelle moyenne a atteint 2,7 % entre 1955 et 2004. Ce chiffre cache des disparités, aussi bien historiques, que régionales. Le décollage de la consommation mondiale de sucre s’est échelonné entre 1955 et la fin des années 1970. Par la suite, au cours de la période 1977-1983, le comportement d’achat des consommateurs finaux et intermédiaires s’est modifié. Les édulcorants, dont les qualités sont assez proches de celles du sucre et dont le prix est moins élevé, ont trouvé leur place sur le marché. Jusqu’aux années 1970, le rythme annuel de progression de la consommation mondiale atteignait 4 %. Il a été divisé par deux depuis lors.
En terme de consommation per capita, la moyenne mondiale ressort à 22 kg par an, toutefois cette consommation est géographiquement hétérogène.
La majorité du sucre raffiné (76 %) est utilisée sous forme transformée par les industries alimentaires. Le sucre de bouche représente moins d’un quart de la consommation (21 %), le reste étant utilisé par les industries chimiques (cosmétiques, pharmacie).
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Des subventions contestées
Basée à Londres, l’Organisation internationale du sucre est un organisme intergouvernemental qui a pour but d’améliorer les conditions de marché dans le secteur sucrier. Elle est constituée de 63 Etats membres qui représentent ensemble 80 % de la production mondiale de sucre, 63 % de la consommation mondiale de sucre, plus des neuf dixièmes des exportations et le tiers des importations. Instituée dans le but de gérer l’Accord international de 1992 sur le sucre, l’Organisation a vocation à encourager l’amélioration de la coopération internationale dans les domaines relatifs au sucre et à ses problématiques particulières. Elle vise aussi à fournir un forum intergouvernemental de consultations sur le sucre et la possibilité d’améliorer l’économie sucrière mondiale, et à aider au développement de la demande de sucre et en particulier des utilisations non traditionnelles.
Une demande de consultation a été portée à l’attention de l’Organe de règlement des différends de l’OMC le 27 septembre 2002, portant sur l’Organisation commune du marché du sucre de l’Union européenne (OCM). Après plusieurs consultations en vue d’arriver à une solution mutuellement satisfaisante, le Brésil, l’Australie et la Thaïlande ont sollicité l’ORD en juillet 2003 pour la création d’un groupe spécial (panel) chargé d’examiner les plaintes qu’ils ont déposées contre le régime des subventions à l’exportation de sucre de l’OCM. Les plaintes des pays portaient principalement sur les « subventions indirectes » pour le quota C de l’Union européenne qui permettraient aux producteurs de vendre du sucre C sur le marché mondial à un prix inférieur au coût de production moyen total. L’argumentation se base sur l’existence de subventions croisées accordées dans le cadre des quotas A et B et qui influenceraient indirectement les exportations sous quotas C.
Etaient aussi visées les conditions de traitements préférentiels sur 1,6 million de tonnes de sucre à l’exportation (équivalant aux importations préférentielles de l’Union européenne essentiellement en provenance des pays ACP) vis-à-vis des engagements de réduction de subventions de l’Union européenne dans le contexte des accords de l’OMC. Le rapport final du panel OMC se révèle au final accablant pour les subventions, jugées « illégales », accordées au sucre communautaire. Il pourrait relancer les discussions sur l’ampleur de la réforme du régime sucre (voir même numéro, rubrique politique et réglementations).
Une vaste restructuration en chantier
L’OCM sucre actuel est en vigueur depuis la campagne 2001/2002. Ses principales dispositions portent sur la réduction des quotas de 115 000 tonnes et la suppression du régime d’aide au stockage. Cette organisation du marché fait figure de cas à part parmi les OCM végétales qui ont limité le soutien de la production par les prix. Sous l’effet des pressions exercées par le Brésil, la Chine, l’Australie et la Thaïlande devant l’OMC, mais aussi de débats internes à l’UE soulevés par la Cour des comptes européenne, la Cour de Justice ou l’Autorité suédoise de la concurrence, la Commission européenne a élaboré un vaste projet de réorganisation du marché du sucre. Elle a envisagé trois options :
– le statut quo ou en variante, des quotas fixes. Le statut quo devait maintenir le système de prix garanti et de quota de production avec des ajustements de leurs niveaux. Quant aux «quotas fixes» de production et d’importation, ils auraient impliqué une renégociation des accords de l’UE avec ses partenaires, notamment dans le cadre de l’accord «Tout sauf les armes» et du protocole sucre.
– une baisse des prix avec suppression à terme des quotas. Cette option aurait obligé l’UE à compenser la perte subie par les producteurs européens par un paiement unique tel qu’il existe déjà dans d’autres OCM. Les prix minimums du sucre, de la betterave et de la canne constitueraient un filet de sécurité en cas de très forte baisse des cours intra-communautaires.
– la libéralisation totale du secteur qui aurait signifié une suppression des quotas, la fin des prix de soutien et des restrictions quantitatives aux échanges avec les pays tiers. Les prix intra-communautaires se seraient rapprochés de ceux des marchés mondiaux.
Menace sur 40 sites en Europe
Au final, dans sa communication présentée le 14 juillet dernier, la Commission a proposé d’abolir le mécanisme des achats publics et du prix d’intervention fixé actuellement à 632 euros par tonne. Celui-ci serait remplacé par un prix de référence qui servirait à déterminer le niveau de déclenchement du stockage privé. Au cours de la phase transitoire, le prix de soutien du sucre serait ramené de 632 à 421 euros entre 2005 et 2008, soit une baisse de 33 %. Concernant les quotas, 2,8 millions de tonnes seraient supprimés d’ici à 2008, mais des transferts entre Etats membres seraient autorisés Agra Industrie n°74 du 22 juillet 2004. Ce démantèlement partiel du régime sucre en Europe se traduira par une vaste restructuration de son industrie, qui, au cours des dix dernières années, a fermé plus d’une centaine d’usines et vu disparaître quelque 17 000 emplois. D’ores et déjà les fabricants européens de sucre estiment à près de 40 le nombre de sites qui devraient fermer leurs portes, sur un total de 234 usines.