Les environnementalistes anglais de la très puissante Royal Society for the Protection of Birds (RSPB) ont eu une influence décisive dans « le tournant environnemental » pris par la Pac à partir de 1992, démontre le chercheur en sciences sociales Mathieu Ansaloni, dans un ouvrage passionnant très récemment paru. Plus largement, le chercheur propose une piste qui pourrait expliquer le malaise grandissant entre les agriculteurs et leur politique européenne : ce tournant n’a pas été porté par les agriculteurs.
Dans votre ouvrage*, vous enquêtez sur la façon dont s’est « environnementalisée » la Politique agricole commune de 1992 à 2003, et sur l’influence majeure des environnementalistes anglais de la Royal Society for the Protection of Birds (RSPB) dans ce « tournant ».
Le lien entre la RSPB et la Pac remonte aux années 70, au moment où le Royaume-Uni a intégré la politique agricole commune. Lors de l’entrée en application de la Pac, les agriculteurs anglais ont « cassé » de nombreuses prairies, ce qui a provoqué chez les environnementalistes anglais une prise de conscience du lien entre Pac, intensification des pratiques agricoles et biodiversité.
La RSPB est une organisation très puissante en Angleterre : elle comptait près d’un million de membres au début des années 90 et elle figurait parmi les principaux propriétaires terriens du pays. Quand ils se sont saisis du dossier « Pac », ses dirigeants avaient donc des ressources à investir : ils ont par exemple initié des recherches en écologie scientifique et commandé des rapports de consultants pour éclairer la corrélation entre la Pac, l’intensification agricole et le déclin des populations d’oiseaux.
Dans les années 90, prenant appui sur des travaux d’économistes agricoles anglais, ils ont développé une vision très libérale de la politique agricole. Leur slogan était « de l’argent public pour des biens publics ». Autrement dit : dans la mesure où il existe un marché pour les produits agricoles, il n’y a pas besoin de politique agricole, sauf pour corriger les externalités négatives, ou récompenser les externalités positives de cette production. Et ils ont monté une grosse équipe de lobbying pour porter cette thématique, composée encore aujourd’hui d’une quinzaine de personnes.
Vous racontez que cette vision s’est très bien complétée avec les nouveaux objectifs de compatibilité de la Pac avec les accords commerciaux internationaux, prônés par la Commission européenne. La vision proposée par la RSPB est arrivée à point nommé.
À la fin des années 80 – début des années 90, la Commission européenne voulait changer de politique agricole, pour qu’elle corresponde aux accords commerciaux internationaux, pour qu’elle permette l’élargissement de l’UE à l’Est, etc. Au cours de mon enquête, les personnes de la Commission qui étaient à l’époque au cœur de la conception de la Pac m’ont expliqué que la RSPB leur avait apporté « l’armature intellectuelle » pour réformer la Pac. Leur projet, nourri de l’expertise d’économistes agricoles notamment, a servi de support intellectuel pour les réformes à venir.
Ce qui est important de souligner, c’est que ce tournant, qui vise à placer le bien public au cœur de la politique agricole, n’a pas été porté par les agriculteurs. Et s’il y a aujourd’hui un malaise agricole, il tient peut-être à ce que cette politique – qui vise donc à rémunérer des services environnementaux – dans une certaine mesure, nie l’identité agricole : l’acte de production n’est pas au cœur de cette politique.
Et pour cause, vous racontez que dans ce tournant opéré depuis Bruxelles, les organisations agricoles, comme le Copa-Cogeca ou Via Campesina, étaient presque hors jeu.
D’un côté, le Copa-Cogeca était occupé à s’opposer au changement porté par la Commission européenne, et de l’autre côté, Via Campesina défendait des propositions clairement anti-libérales. La Commission européenne n’avait alors plus d’interlocuteur pour élaborer sa politique agricole, en tout cas, elle avait perdu ses interlocuteurs traditionnels ; en ce sens, les OPA ont ouvert un boulevard aux environnementalistes anglais, qui s’étaient alors donné une représentation européenne, avec BirdLife (dont fait partie la LPO en France, NDLR).
Et les Anglais ont connu un certain succès. Birdlife a mis en avant sa vision « public money for publics goods » auprès de la Comagri. Elle s’est fortement appuyée sur la concordance de sa proposition avec les règles de l’OMC pour discréditer toute autre alternative, pour dire que leur projet était la seule voie d’avenir pour la Pac.
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Cet état des lieux est-il toujours d’actualité ?
Je ne vois pas d’inflexions, de solutions nouvelles, de la part des représentants agricoles, vis-à-vis de l’environnement. Certes certaines choses changent ; par exemple la FNSEA accepte depuis quelques années l’idée qu’il y ait une diversité de modèles ; mais on comprend que dans cette diversité, le bio par exemple doit rester une niche.
Vu les contraintes qu’imposent les accords commerciaux internationaux, et pour défendre les agriculteurs de manière concrète, les représentants agricoles doivent travailler sur les thèmes de l’environnement, des biens publics. Or, il existe depuis longtemps des modèles agricoles pensés par les agriculteurs, autour de l’acte de production, et dont la viabilité environnementale et économique est attestée : les agricultures dites autonomes/économes. On pourrait imaginer que plutôt que de se plaindre constamment des normes, on s’en saisisse de manière positive à travers ces expériences. Les mesures agro-environnementales pourraient servir de levier pour transformer l’agriculture.
De leur côté, les représentants de BirdLife continuent de financer des propositions. Lors de la dernière réforme de la Pac, leurs « position papers » (prises de position sur le Pac, ndlr) rassemblaient largement, des grands propriétaires terriens à l’Ifoam (agriculture bio, ndlr). En qualité d’expertise, ils sont impressionnants. Pourtant il faut rappeler que BirdLife n’est guère représentatif en Europe : dans les milieux informés, on sait que les Anglais de la RSPB financent certains de leurs homologues nationaux pour se doter d’une représentation européenne !
Quel est l’héritage de la RSPB dans la Pac d’aujourd’hui ?
La conditionnalité des aides a été portée par la RSPB – même s’il existait des expérimentations aux Etats-Unis. La RSPB a aussi porté l’idée que les MAE ne pouvaient rémunérer que des services qui allaient au-delà de ces bonnes pratiques ; ils se sont beaucoup battus pour cette idée : on ne doit pas donner d’aides à des agriculteurs simplement pour les aider à respecter la réglementation. C’est l’idée que si l’on veut rémunérer un service, il faut s’appuyer sur un seuil de références, qui permette de dire ce qui relève d’un bénéfice pour l’environnement, ou d’une pollution.
Vous faites une distinction entre un environnementaliste anglais et un environnementaliste du sud de l’Europe. Quelle est-elle ?
Schématiquement, un environnementaliste anglais est un écologue de formation. Son souci, c’est la préservation de la biodiversité. Un environnementaliste français, par exemple un chargé de mission « agriculture » chez France Nature Environnement, c’est le plus souvent un agronome. Ça se ressent dans les propositions. FNE développe des propositions qui visent l’acte de production en tant que tel pour transformer l’agriculture.