Pac post-2020 : l’avant-projet de Bruxelles

« Plans de soutien » – y compris un système d’éco-conditionnalité renforcé déjà annoncé – que les États membres seront tenus de soumettre pour la période 2021-2027, plafonnement obligatoire des paiements directs, tenant compte toutefois de l’emploi sur l’exploitation, limitation également sévère de la part de l’enveloppe nationale pouvant être consacrée aux aides couplées à la production : telles sont, notamment, les dispositions du projet préparé par les services agricoles de la Commission européenne en vue de la présentation, prévue le 1er juin, par l’exécutif de l’UE de ses propositions législatives pour la Pac post-2020. Ces trois textes font maintenant l’objet de consultations entre les services de l’institution (voir encadré). Les résultats, et la négociation, de ce nouveau modèle de politique, basé sur la subsidiarité, dépendront toutefois en grande partie du budget qui pourra y être consacré, alors que va disparaître la contribution britannique et que s’imposent de nouvelles priorités, telles la sécurité et les migrations.

Mais, d’abord, le budget

La Commission doit justement présenter le 2 mai ses propositions pour le cadre financier pluriannuel post-2020 de l’UE et les ressources propres. Et les présidents des syndicats agricoles majoritaires allemand (DBV) et français (FNSEA) ne sont guère optimistes. Ils ont pris le 25 avril « la décision exceptionnelle » de s’adresser « directement et conjointement » par écrit à Angela Merkel et Emmanuel Macron pour les alerter contre les « projets » de Bruxelles de « réduire » le budget de la Pac (1). Ils leur demandent « d’agir afin de stopper » cette baisse « constatée depuis 20 ans », et de « maintenir le budget (agricole) stable en euros constants sur la prochaine période ».

Le commissaire européen à l’agriculture, Phil Hogan, vient d’affirmer, quant à lui, que la protection des petits agriculteurs sera sa « première priorité » dans les négociations budgétaires. Ce qui renvoie notamment à la question sensible, et récurrente, du plafonnement des paiements directs. Sans parler de la convergence des aides entre les États membres, sujet hautement politique et financier, et donc dans les mains des chefs d’État et de gouvernement.

Un socle de base

Flexibilité. C’est le maître mot du projet des services agricoles de Bruxelles pour la future Pac. La nouvelle architecture qu’entrevoit la Commission pour les paiements directs prévoit un dispositif en plusieurs couches avec lesquelles chacun pourra composer : un paiement de base versé aux agriculteurs en contrepartie du respect de la nouvelle éco-conditionalité (qui intègre désormais le verdissement), un paiement aux jeunes agriculteurs, un autre pour les premiers hectares et enfin, volontaire celui-ci, un paiement pour les engagements environnementaux allant au-delà des règles de base. Un cadre souple qui doit permettre un meilleur ciblage des soutiens selon les besoins nationaux ou régionaux, en particulier vers les petits et moyens agriculteurs, les jeunes et ceux qui font des efforts en faveur de l’environnement.

Fusion de l’éco-conditionalité et du verdissement

Pour recevoir leur « paiement de base pour la durabilité », les agriculteurs doivent respecter les règles d’éco-conditionalité, c’est-à-dire treize exigences réglementaires – telles les directives Nitrates, Oiseaux, Habitats, Bien-être animal… – comme c’est déjà le cas aujourd’hui, ainsi que douze Bonnes conditions agro-environnementales (BCAE) dont cinq nouvelles. Ces nouvelles exigences correspondent aux mesures de verdissement introduites en 2013 qui vont désormais rejoindre la liste des BCAE. Ainsi, le maintien du ratio de prairies permanentes, un minimum de surfaces non productives (les anciennes surfaces d’intérêt écologique), la rotation des cultures (contre la diversification aujourd’hui), mais aussi l’utilisation d’outils de gestion durable des nutriments, l’interdiction de convertir les zones humides, rejoignent les obligations — avec comme toujours dans cette future Pac de nombreuses marges de manœuvre pour tenir compte des situations locales – auxquelles devront se conformer les agriculteurs. Un moyen également de simplifier le dispositif de verdissement dont la complexité a été fortement critiquée depuis son entrée en application.

Enfin, par dérogation et dans un objectif de simplification, les plus petits producteurs peuvent bénéficier d'un paiement forfaitaire.

Des compléments de paiements directs

Les États membres souhaitant aller encore plus loin pourront mettre en place, dans le cadre de leurs plans stratégiques de soutien, des aides directes à l’hectare supplémentaires, appelées « éco-programmes », pour les agriculteurs qui s’engagent à appliquer des pratiques agricoles bénéfiques pour le climat et l’environnement. Ces pratiques sont déterminées par les États membres et payées sous forme d’une aide directe à l’hectare ou d’une compensation pour tout ou partie des coûts supplémentaires et des pertes de revenus résultant des engagements environnementaux.

Pour les jeunes agriculteurs, comme cela existe déjà, un paiement direct supplémentaire obligatoire doit leur être accordé correspondant à au moins 2 % de l’enveloppe des paiements directs (contre une majoration de 25 % atteignant au maximum 2 % de l’enveloppe aujourd’hui).

Dernière mesure supplémentaire : le paiement redistributif, introduit en 2013 pour participer à la dégressivité des niveaux de soutien, devient obligatoire, mais avec là encore des marges sur le montant, le nombre d’hectares concernés… Les premiers hectares de chaque exploitation bénéficient d’une majoration. Celle-ci est fixée par hectare ou pour différentes gammes d’hectares (de 0 à 10 ha, puis de 10 à 20… par exemple). Et un nombre maximal d’hectares éligible doit également être déterminé. Le montant de cette aide ne pourra pas dépasser celui du paiement de base.

Paiements couplés et plafonnement

Les soutiens couplés volontaires, sujet de discorde entre les États membres, ne devront pas dépasser 10 % de l’enveloppe de l’État membre, plus un maximum de 3 % dans le cas des cultures protéiques (contre 13 % et + 2 % actuellement). Une liste de productions pouvant en bénéficier est prévue.

Enfin, le projet de Bruxelles propose un plafonnement des aides important, à 60 000 € par exploitation (un plafonnement des aides de 200 000 € avait été proposé lors de la précédente réforme mais il avait été repoussé par les Vingt-huit), avec la possibilité, toutefois, de tenir compte de l’emploi. Ce qui permet de fortement moduler ce plafond. En effet, avant de l’appliquer, les États membres soustraient du montant total des paiements directs l’ensemble des salaires (taxes et contributions sociales comprises) par unité de travailleur à temps plein et par travailleur « gratuit » (famille) sur la base de la moyenne des salaires standard liés à une activité agricole au niveau national ou régional. L’argent ainsi récupéré par les États membres peut servir à financer d’autres mesures de soutien direct (paiements redistributifs, pour les jeunes agriculteurs ou pour les « éco-programmes »).

Par contre, aucune convergence interne n’est imposée entre les différentes régions ou productions d’un même État membre. « L’aide est versée sous la forme d’un montant uniforme par hectare. Toutefois, les États membres peuvent décider de différencier le montant de l’aide au revenu de base par hectare entre différents territoires confrontés à des conditions socio-économiques et/ou agronomiques similaires », indique Bruxelles.

Développement rural et gestion des risques

La contribution du Fonds de développement rural de l’UE (Feader) devra, au minimum, être consacrée à concurrence de 30 % aux objectifs en matière d’environnement et de climat et de 5 % au programme Leader.

À partir du 1er août 2020, les États membres pourront décider de transférer jusqu’à 10 % de leur allocation pour les paiements directs pour 2021 à 2026 vers celle pour le développement rural sur les années financières 2022 à 2027, ou vice-versa. Cette limite de transfert du 1er vers le 2e pilier peut être augmentée de 10 % s’il s’agit de financer des mesures pour l’environnement et le climat. Ces décisions nationales peuvent être revues à partir du 1er août 2023.

Le Feader pourra, à concurrence de 70 % des coûts éligibles, contribuer au soutien apporté aux outils de gestion des risques, en particulier aux primes d’assurance et aux fonds mutuels, ces dispositions étant reprises dans les plans de soutien nationaux.

Secteurs spécifiques et OCM

Les objectifs et modalités des « interventions » dans cinq secteurs spécifiques – fruits et légumes, vin, apiculture, huile d’olive et houblon – sont détaillés dans le texte sur les plans de soutien. Et il en est de même pour celles dans les autres secteurs.

Le document sur l’organisation commune des marchés apporte uniquement des amendements aux règlements de 2013 sur l’OCM, de 2012 sur les régimes de qualité et de 2014 sur la définition, l’étiquetage et la protection des indications géographiques des vins aromatisés.

Règlement horizontal et réserve de crise

Enfin, pour réglementer la mise en œuvre de l’ensemble de ces nouvelles dispositions, en particulier leur financement et leur contrôle, un règlement dit horizontal vient préciser les modalités de paiement, de contrôle et si besoin de sanction. La Commission insiste particulièrement sur le recours à des données satellitaires, fournies gratuitement par l’UE, pour le suivi des surfaces agricoles.

Mais ce texte précise également les contours de la réserve de crise, introduite avec la réforme de 2013. Ce fonds destinés à venir en aide aux agriculteurs en cas de crise importante d’un secteur serait constitué dans le budget 2020 à un niveau annuel constant de 400 millions €. Mais il serait cette fois, s’il n’est pas dépensé, reconduit d’une année sur l’autre « sans appliquer de discipline financière, ce qui permettra une simplification importante pour les agriculteurs et les administrations nationales ».

Cette discipline financière qui impose de ponctionner une partie des paiements directs en cas de dépassement des plafonds de dépense prévus s’appliquerait à tous les producteurs y compris ceux recevant moins de 2000 € (contrairement à ce qui actuellement d’application).

En cette période de restrictions budgétaires, il n’y a pas de petits profits.

(1) Voir même numéro