Accords commerciaux Un avis de l'avocat général de l'UE jette le trouble sur l'avenir des futurs accords commerciaux

Compétence exclusive de l'UE et peu contestée depuis des décennies, la politique commerciale semble de plus en plus décriée avec la médiatisation croissante des accords de libre-échange. Celle-ci a poussé plusieurs Etats membres et parlements à demander davantage de coopération. Un accord international est dit "mixte" lorsqu'il concerne un des domaines dans lequel l'UE partage ses compétences avec les Etats membres et dans ce cas, l'accord est conclu à la fois par l'UE et par les États membres qui doivent donner leur accord. Après la conclusion des négociations de l'accord entre l'UE et Singapour, en octobre 2014, l'idée que les accords commerciaux relèvent de la compétence exclusive de l'UE a été remise en question. Par souci de clarification et de sécurité juridique, la Commission européenne a donc sollicité l'avis de la Cour de Justice sur la nature de l'accord UE-Singapour. Pour leur part, les Etats membres de l'UE souhaitent la participation formelle des parlements nationaux. Ils considèrent les accords avec Singapour ou le Canada de nature mixte. Selon eux, le contenu des accords concernent des compétences partagées, voire exclusives.

Comme l'a souligné la commissaire au commerce, Cécilia Malmström, en réponse au Parlement européen le 19 mai 2015 : « il faudra tirer des conséquences de l'avis de la Cour concernant la mixité ou non de l'accord UE-Singapour. Cela déterminera la suite des négociations et du processus de ratification des accords avec le Canada (CETA) et par extension de l'accord actuellement discuté avec les Etats-Unis (TTIP) mais également les prochaines négociations ». Et dans son avis, publié le 21 décembre 2016, l'avocate générale de la Cour de justice de l'UE, Eleanor Sharpston, considère que « l’accord de libre-échange avec Singapour ne peut être conclu que par l’Union et les États membres agissant de concert ». Elle souligne que toutes les parties de l’accord ne relèvent pas de la compétence exclusive de l’UE, de sorte que l’accord ne peut être conclu sans la participation de tous les États membres et donc de leurs parlements nationaux et régionaux. Si elle n’a pas remis en question le droit exclusif de négocier et de conclure des accords de libre-échange au nom des Etats membres dont jouit la Commission, l'avocate générale précise toutefois que « tout accord concernant notamment les marchés publics et tout ce qui a trait au travail et aux politiques environnementales devra être approuvé par les États membres ». Même si elle observe qu’une procédure de ratification impliquant tous les États membres et l’UE peut soulever certaines difficultés, elle considère que cet inconvénient « ne saurait avoir une incidence sur la réponse à donner à la question de savoir qui est compétent pour conclure cet accord ». L’avocate générale s’est donc, en quelque sorte rangée du côté des États membres. Dans une réaction préliminaire, le porte-parole de la Commission européenne salue l’avis de l'avocate générale en indiquant qu'il s'agit d'un « élément important pour l’établissement d’une décision par la Cour de justice de l'UE », mais insiste sur le fait qu’« aucune conclusion définitive » ne pourrait être prise avant le verdict final des juges de Luxembourg. Dans l'attente des conclusions de la Cour, la Commission considère juridiquement comme exclusive la compétence pour négocier les accords y compris sur le volet controversé des investissements mais suggère que certaines négociations puissent être mixtes pour des raisons " politiques "...

L’accord de 38 parlements sera-t-il nécessaire ?

Les accords commerciaux qui tombent uniquement sous la responsabilité de l'UE sont en général appliqués très rapidement, puisqu’ils ne nécessitent l’approbation que du Parlement européen et du Conseil des ministres de l'UE. Les accords mixtes doivent quant à eux obtenir le feu vert des parlements nationaux, et, dans certains cas, régionaux, comme on l'a vu en octobre 2016 dans le cas du CETA avec le parlement régional de la Wallonie. Un processus qui peut faire perdurer les négociations pendant plusieurs années. Cela pourrait signifier que les accords commerciaux nécessiteront l’approbation d’un total de 38 parlements nationaux et régionaux. Étant donné l’opposition croissante au libre-échange dans l'opinion publique européenne, ce processus de consultation pourrait donc sonner le glas des grands accords favorisés par l’UE ces dernières années (1). L’avis juridique de l'avocate générale n’est pas légalement contraignant, mais la Cour de justice européenne contredit rarement les conclusions des avocats-généraux. Un verdict complet et contraignant cette fois-ci de la Cour est attendu au début de l’année 2017. Dans le cas où la Cour suivrait les conclusions de l'avocate générale, Eleanor Sharpston, l’UE se verrait probablement forcée de modifier en profondeur sa manière de négocier ses accords avec des pays tiers. Au lieu des accords transversaux du type CETA et TTIP ( Partenariat transatlantique pour le commerce et l'investissement UE/Etats-Unis) qui ont mobilisé une opposition importante au sein de la société civile, la Commission européenne pourrait à l’avenir se tourner vers des accords de moindre envergure et donc limités à des secteurs précis.

(1) La commission de l'emploi et des affaires sociales du Parlement européen a par exemple recommandé, le 8 décembre 2016, le rejet de l'accord de libre échange UE/Canada au motif que celui-ci entraînerait la perte de plus de 200.000 emplois en Europe et de 45.000 en France (voir dernier numéro de Agra Alimentation).