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L’agriculteur aura le choix soit de la « rentabilité économique », et ne recevra alors qu’un paiement de base, soit du développement durable, et bénéficiera de ce fait d’un paiement supplémentaire. C’est là l’élément le plus novateur de la communication sur l’avenir de la Pac présentée le 18 novembre par la Commission européenne, tel que le décrit l’auteur de ce projet, Dacian Ciolos. Le commissaire à l’agriculture, qui a dû négocier assez âprement son texte avec ses collègues de l’exécutif européen, devait jongler avec au moins trois impératifs : justifier le maintien des dépenses agricoles, en prouvant aux sceptiques leur « valeur ajoutée », sur le plan de l’environnement notamment ; ne pas handicaper les exploitations compétitives ; répartir les paiements de façon plus équitable, sans trop déshabiller les anciens Etats membres pour habiller les nouveaux. Un exercice d’autant plus difficile que subsiste une inconnue de taille : le budget dont disposera la Pac à l’avenir. La Commission ne soumettra qu’en mai ou juin prochain sa proposition pour le cadre financier de l’UE après 2013, et en juillet, sous présidence polonaise de l’Union, les propositions détaillées de réforme de la Pac.
La communication sur « La Pac à l’horizon 2020 : alimentation, ressources naturelles et territoires – relever les défis de l’avenir », poursuit trois objectifs, a expliqué Dacian Ciolos à un groupe de journalistes : la sécurité d’approvisionnement avec des produits « de qualité et sûrs » ; l’utilisation durable des ressources naturelles, qui a aussi à terme des avantages « économiques » ; l’équilibre des territoires ruraux.
Ces objectifs doivent se retrouver dans le deux piliers de la Pac, estime le commissaire à l’agriculture. L’exploitant recevra, moyennant le respect des critères de la conditionnalité, un paiement de base, avec un éventuel supplément dans les zones à contraintes naturelles spécifiques. Il pourra aussi bénéficier d’un paiement additionnel s’il accepte de respecter des pratiques agricoles favorables à la diversité (rotation des cultures, gel des terres à des fins écologiques, etc.).
En finir avec l’« Europe agricole à deux vitesses »
Le soutien du premier pilier sera aussi rendu « plus simple » pour les petites exploitations et le paiement sera « limité pour les très grosses exploitations, en tenant compte toutefois de l’emploi », a précisé M. Ciolos. Le paiement de base ne sera plus, par ailleurs, lié aux références historiques. « On prendra en compte la surface, l’emploi, les conditions de production. On fait actuellement des simulations, mais c’est faisable sur le plan économique et politique », assure le commissaire européen, qui ne veut plus d’une « Europe agricole à deux vitesses ». D’autant que les inégalités actuelles ne touchent pas seulement les nouveaux pays membres par rapport aux anciens, mais peuvent aussi se retrouver « au sein d’un même Etat membre ».
Sur la base de la surface agricole potentiellement éligible, le paiement direct atteint en moyenne, à taux plein, 271 euros par hectare dans l’UE et varie de quelque 460 euros en Belgique et aux Pays-Bas à 95 euros en Lettonie. Son niveau moyen est de 209 euros dans les nouveaux Etats membres et de 295 euros dans les anciens : 413 euros en Italie, 384 en Grèce, 318 en Allemagne, 300 en France, 246 en Espagne, 229 au Royaume-Uni, 214 en Pologne, 179 au Portugal, 145 en Lituanie, 118 en Estonie.
En d’autres termes, le paiement moyen varie, selon les pays, de 35 % à 170 % de la moyenne communautaire.
La gestion des risques dans le deuxième pilier
Parallèlement, le second pilier, c’est-à-dire les programmes pluriannuels de développement rural, continuera de soutenir les mesures agro-environnementales, les zones défavorisées ou soumises à des contraintes naturelles spécifiques, explique M. Ciolos. Il fournira aussi des « incitations pour les investissements innovants » et favorisera la lutte contre le changement climatique. Il offrira enfin des possibilités de financement pour faire face à la volatilité des prix (assurances, fonds mutuels) et permettra de prendre « des mesures pour les marchés locaux, les circuits courts ».
Pour la gestion des marchés, « l’intervention en tant que filet de sécurité » devra être « généralisée » et « mobilisable plus rapidement en cas de crise », a poursuivi le commissaire européen. S’y ajouteront les dispositifs contre la volatilité des prix promus par le second pilier. Et, éventuellement, la contractualisation et l’organisation des producteurs que, dans un premier temps, M. Ciolos compte proposer, en guise de test, pour le secteur laitier en décembre.
Négociations internes
Lors des discussions internes qui ont précédé l’adoption par la Commission européenne de la communication sur l’avenir de la Pac, des réserves avaient été émises par les cabinets de plusieurs commissaires concernant le plafonnement de l’aide directe, le soutien aux petites exploitations, l’ampleur éventuelle des mesures de marché ou encore la compatibilité avec les règles de concurrence d’éventuelles dispositions visant à renforcer la place de l’agriculture dans la chaîne alimentaire.
Il s’agissait là essentiellement de questions de formulation. Plus concrètement, par rapport à la version initiale (1), ont été ajoutés la possibilité d’intégrer la directive-cadre sur l’eau dans le champ d’application de la conditionnalité et le maintien d’un soutien du deuxième pilier aux zones à contraintes naturelles spécifiques, parallèlement à celui qui serait apporté via le paiement direct.
Par ailleurs, la version finale de la communication de la Commission ne précise plus que « la capacité de production en protéines devrait être notablement améliorée dans le respect des engagements de l’UE vis-à-vis des règles du commerce international ». Elle indique seulement qu’il faut « favoriser les synergies entre l’agriculture et l’élevage, par exemple en ce qui concerne les protéines ».
(1) Voir n° 3270 du 11/10/10
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