Après la gestion des droits au paiement des aides, cœur de la réforme de la PAC de Luxembourg, la conditionnalité des aides Pac présente pour les agriculteurs une logique complètement nouvelle. Cette mise sous condition des aides va se révéler encore plus perturbante que la gestion délicate des droits à paiement « marchands ». D’autant que les règles sont loin d’être simples. Les règlements européens décrivent, en effet, avec précision le cadre de la conditionnalité des aides : celui-ci s’appuie sur pas moins de 19 directives européennes auxquelles il faut ajouter le respect de grands thèmes génériques, tels que l’érosion des sols, le maintien de la structure des sols et de la matière organique. La conditionnalité des aides implique par ailleurs le maintien des surfaces totales d’herbage pour chaque Etat membre. Interdiction donc de retourner les prairies à partir de 2005 sans autorisation...De plus, l’application de la conditionnalité va, pour partie, s’appliquer dès la campagne 2004/2005. Le risque pour les agriculteurs de se voir sanctionner n’est pas anodin. Il est même double : jusqu’à aujourd’hui, lorsqu’un agriculteur ne respectait pas les directives, il risquait d’avoir une amende. A partir de 2005, il pourra avoir une double sanction : une amende à laquelle s’ajoute une pénalité sur la globalité de ses aides Pac. A ce système complexe s’ajoutent des contrôles compliqués. Une miriade de corps de contrôles vont être mobilisés. A charge aux DDAF de coordonner et espérons-le d’éviter le contrôle de trop chez l’agriculteur excédé ! Chaque Etat membre a la responsabilité d’informer les agriculteurs sur leurs nouvelles obligations et sur les sanctions qu’ils encourent. Reste à l’Etat français et à la profession agricole de faciliter la vie des agriculteurs.
Après la mise en place d’un système de droit à paiements, la conditionnalité des aides va sans doute encore davantage perturber les agriculteurs. Pour la première fois, les agriculteurs encourent le risque d’être sanctionnés sur la totalité de leurs aides Pac pour des raisons environnementales ou relatives à la santé des animaux. Et cela dès 2005, avant que ne s’applique la nouvelle réforme de la Pac en 2006.
Quel est le principe de la conditionnalité des aides ? Ce terme recouvre l’ensemble des exigences de la nouvelle réforme de la Pac (décrites dans le règlement 1782/2003 voté le 29 septembre 2003, articles 4 et 5), portant sur l’application de 19 directives et règlements européens qui ont trait à l’environnement, la santé des animaux et des végétaux et le bien-être des animaux (annexe III du règlement). Mais ce n’est pas tout : la conditionnalité impose aussi des exigences sur les «bonnes conditions agricoles et environnementales» (annexe IV) et sur le maintien d’un pourcentage de terres consacrées aux pâturages permanents (règlement 1 voté le 14 avril 2004) dans un pays.
1 - L’application des 19 directives et règlements déja existants
Concernant les exigences portant sur les 19 directives et règlements européens, l’application va se faire en trois temps : à compter du 1er janvier 2005 (soit dès la campagne 2004/2005 sous la Pac actuelle), les agriculteurs risquent d’être sanctionnés s’ils ne respectent pas neuf directives. On retrouve la directive nitrate, Natura 2000 (conservation des habitats naturels),les directives sur les boues d’épuration, sur la protection des eaux souterraines et quatre textes sur l’identification des animaux. A compter du 1er janvier 2006, sept nouvelles directives pourront faire l’objet de sanctions. Il s’agit de directives sur la santé des animaux et des végétaux. En 2007 ce sera au tour de trois directives sur le bien-être animal. Une précision : la conditionnalité ne porte pas sur la totalité des articles des directives, mais seulement sur ceux qui engagent la responsabilité des agriculteurs.
Trouver une cohérence entre les indicateurs et les points de contrôle
Ces 19 directives sont toutes d’application antérieure à la nouvelle réforme de la Pac de Luxembourg sauf pour deux d’entre elles (identification ovine et caprine, sécurité sanitaire), et ont déjà toutes fait l’objet de transposition en droit français. De ce fait, des contrôles sont déjà effectués. Dans le cadre des discussions entre la profession agricole et l’administration, la question s’est posée de reprendre la totalité des points de contrôle ou de se limiter à un certain nombre d’indicateurs, que la profession a voulu simples et peu nombreux mais pertinents au regard du respect des directives. C’est, en effet, à chaque Etat membre de définir ces indicateurs.
La profession agricole majoritaire aurait voulu que le manquement aux seuls indicateurs fasse l’objet de pénalités au titre de la conditionnalité. Mais la Commission européenne s’y oppose catégoriquement. Pour elle, les indicateurs ne sont que des outils pédagogiques auprès des agriculteurs. La Commission part du principe que tous les points de contrôle doivent être surveillés et qu’ils peuvent, tous, faire l’objet de pénalités sur les aides, selon le degré de manquement. Encore faut-il que le contrôleur puisse prouver que c’est bien l’agriculteur qui est responsable du manquement.
En fait, jusqu’à aujourd’hui, lorsqu’un agriculteur ne respectait pas les dites directives. il risquait d’avoir une amende. A partir de 2005, il risque d’avoir une double sanction : une amende à laquelle s’ajoute une pénalité sur ses aides Pac !
Définir le manquement «grave»
Comment trouver un juste niveau de sanction ? La France s’oriente sur la position suivante : si, lors d’un contrôle, il y a manquement sur un indicateur, l’agriculteur est sanctionné. S’il y a manquement sur un point de contrôle qui ne fait pas partie de la liste des indicateurs, une distinction est faite entre deux situations. En cas de manquement grave, cela conduit à une retenue sur les aides au titre de la conditionnalité ; si le manquement n’est pas jugé « grave », il n’y a pas de retenue. Le tout est de savoir ce que l’on entend par « grave » et « pas grave ».
Tous les agriculteurs devront, d’ici la fin 2004, être informés de ce qu’ils risquent s’ils ne respectent pas les 9 directives identifiées dans le règlement : deux directives sur Natura 2000, la directive nitrates, la directive sur la pollution des eaux souterraines, celle sur les boues et enfin une directive et trois règlements sur l’identification des animaux (voir tableau) .
Natura 2000 : un cas à part
Deux directives encadrent Natura 2000 : l’une porte sur la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage, l’autre sur la conservation des oiseaux sauvages. Au moment de la transposition en droit français de ces directives, la France a fait le choix d’engager les agriculteurs sur la base du volontariat et de la contractualisation, avec une rémunération des volontaires à travers une MAE (mesure agri-environnementale) ou un CTE (contrat territorial d’exploitation) /CAD (contrat d’agriculture durable). La position défendue par la profession agricole est de ne pas imposer, dans les sites classés Natura 2000, de mesures obligatoires à tous les agriculteurs. Mais dire que seuls les agriculteurs volontaires risqueraient d’être sanctionnés est choquant dans le sens où cette position pénalise le principe de contractualisation. Au contraire, le ministère de l’Ecologie souhaiterait une mesure obligatoire, pour tous les agriculteurs situés dans les sites classés Natura 2000, de «non destruction d’habitat».
La France pourrait s’orienter vers la position suivante : lorsque, dans un site, le document d’objectifs (dit «docob») a déjà été rédigé, des pratiques minimales ont été définies. Ce sont ces pratiques minimales qui s’imposeront à tous les agriculteurs. Pour les sites où ce document n’est pas encore rédigé, dans l’attente, on n’impose rien.
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2 - Le respect de quatre thematiques environnementales (BCAE)
L’annexe IV du règlement voté le 29 septembre 2003 décrit quatre grands thèmes sur lesquels le Etats membres doivent établir des indicateurs qui seront contrôlés au titre de la conditionnalité. Ces thèmes, qui définissent les bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) sont l’érosion des sols, la matière organique des sols, la structure des sols et le niveau minimal d’entretien. Chaque Etat membre a une certaine latitude dans le choix des indicateurs mais il doit décliner les 4 thèmes.
Erosion des sols : bandes enherbées et cartographie
La première mesure choisie est la mise en place obligatoire de bandes enherbées sur l’équivalent de 3 % de la Scop. Seules les exploitations qui ne sont pas soumises au gel obligatoire du fait de leur statut de « petits producteurs » seront exemptées. La localisation de ces bandes enherbées doit être « pertinente », c’est-à-dire en priorité le long des cours d’eau, en rupture de pentes et le long des haies. Des questions restent en suspens : si on n’a pas de risque d’érosion sur l’exploitation, est-on quand même obligé d’en implanter ? Ce point est encore en négociation aujourd’hui. Mais tout laisse à penser que la réponse est oui quoique pas forcément avec un taux de 3 % . Quelle largeur minimum doit faire cette bande enherbée ? On sait déjà qu’elle devra être supérieure ou égale à 5 mètres qui est la limite de détection des satellites dont les images serviront au contrôle. Mais on ne cache pas dans certains services du ministère de l’Agriculture qu’une largeur de 10 mètres est un minimum pour que la bande enherbée ait une réelle efficacité environnementale. Pour autant, on s’orienterait vers une largeur minimum plus près de 6 mètres que de 10 mètres.
Le deuxième indicateur est celui d’une cartographie des risques érosifs de l’exploitation dans les zones présentant des risques d’érosion. Ces «zones d’érosion» seront définies prochainement dans le cadre de la loi de prévention des risques technologiques et naturels votée le 31 juillet 2003. L’agriculteur devra réaliser un plan de son exploitation, qu’il établit lui-même ou avec l’aide d’un conseiller. A priori, en terme de contrôle, seule l’existence du plan serait contrôlée. Mais, tant que ces zones ne sont pas définies, cette mesure ne sera pas mise en œuvre. La profession agricole se montre réservée sur le cumul de cette cartographie avec la mesure précédente.
Matière organique des sols : gestion des pailles et assolement
Pour maintenir les niveaux de matière organique des sols, la première mesure porte sur le non brûlage des pailles et des résidus de culture des cultures Cop (céréales et oléo-protéagineux), sauf en cas de dérogations nationales (riziculture ou cultures à petites graines) ou locales spécifiques individuelles (par arrêtés préfectoraux). La faute sera constatée si le contrôleur retrouve des traces de paille brûlée ou prend l’agriculteur en flagrant délit.
La deuxième mesure fait davantage débat : elle impose que trois cultures minimum ou deux familles de cultures soient présentes sur la Scop. Par familles différentes, on entend : céréales à paille, maïs, oléagineux, protéagineux, pommes de terre, betteraves et légumes de plein champ. Pour la monoculture de maïs, il est prévu de proposer l’adoption d’un itinéraire technique préservant la matière organique. Pour autant, l’AGPM voit cette mesure d’un mauvais œil, ainsi que la Fop qui craint que cela remette en cause les mesures agri-environnementales rotationnelles. En effet, ces MAE rotationnelles rémunèrent les agriculteurs qui s’engagent à respecter une rotation dont les règles sont imposées régionalement. Au ministère de l’Agriculture, on assure que ce point de la conditionnalité n’interfère en rien avec les MAE rotationnelles.
Structure des sols : seuls les irrigants recevant l’aide sont visés
Pour le thème de la structure des sols, il est prévu de conserver les deux critères définissant l’écoconditionnalité actuelle aux irrigants, c’est-à-dire la détention d’un récépissé d’autorisation et le comptage des volumes prélevés. Les agriculteurs concernés sont donc l’ensemble des irrigants grandes cultures (céréales, oléo-protéagineux, cultures textiles, riz et légumineuses) qui bénéficient de l’aide couplée aux cultures irriguées.
Un niveau minimal variable d’entretien des terres
La France veut appréhender le thème portant sur le niveau minimal d’entretien des terres en distinguant différentes utilisations possibles des terres. L’idée est d’imposer des règles d’entretien très contraignantes pour les terres non productives, de façon à éviter la rétention des droits au paiement des aides. L’APCA s’est dès l’origine largement mobilisée sur cette proposition cohérente avec le choix de la France du récouplage. La profession agricole et l’administration française veulent éviter à tout prix que la nouvelle réforme de la Pac favorise des comportements de rentiers. En effet, la réforme de la PAC de Luxembourg donne une nouvelle définition du métier d’agriculteur dans le sens où ce dernier est seulement obligé à un entretien minimal de ses terres qui ne sont donc plus obligatoirement cultivées pour toucher ses droits à paiements.
Le ministère de l’Agriculture envisage donc de distinguer quatre catégories de terres : les terres en production, les terres de surfaces en herbe, les terres gelées et les terres non productives.
Dans un premier temps, des règles d’entretien communes à toutes les catégories de terres ont été définies : absence d’adventices indésirables (chardon, rumex) et non montées à graines d’adventices jugées indésirables définies par arrêtés préfectoraux.Pour les terres non productives, les exigences d’entretien imposent en plus l’interdiction de sol nu et l’implantation d’un couvert à intérêt environnemental dont la liste est établie par les départements. Le couvert doit être entretenu par des moyens appropriés (fauche, broyage, herbicides), selon les mêmes techniques que pour les jachères, en respectant les périodes de fauche et de broyage du 15 avril au 15 juillet.
A cela s’ajoutent des exigences portant sur l’état sanitaire et l’embroussaillement. L’objectif est d’imposer l’absence de montées à graines d’adventices indésirables et surtout l’absence de levées de ligneux et de broussailles. Cela sera-t-il suffisant pour décourager les futurs et nouveaux rentiers de l’agriculture ? L’avenir le dira.