Bilan de santé de la Pac Bruxelles confirme ses propositions

Les propositions

– Suppression de la jachère obligatoire.La Commission propose de supprimer l’obligation faite aux exploitants de terres arables de maintenir 10 % de leurs terres en jachère.

– Suppression progressive des quotas laitiers. Ceux-ci auront entièrement disparu en avril 2015. Pour garantir un « atterrissage en douceur », la Commission propose de relever ces quotas au moyen de cinq augmentations annuelles de 1 % de 2009/2010 à 2013/14. Toutefois, elle soumettra un rapport pour réévaluer la situation avant fin juin 2011 (contre fin 2012 prévu initialement).

– Découplage des aides. La réforme de la Pac a introduit le découplage des paiements directs aux agriculteurs, soit, en d’autres termes, la suppression du lien entre ces paiements et une production particulière. Néanmoins, plusieurs Etats membres ont choisi de maintenir certains paiements couplés, c’est-à-dire liés à la production. La Commission propose de supprimer les derniers paiements couplés et de les intégrer à partir de 2010 dans le régime de paiement unique (RPU), à l’exception de la prime à la vache allaitante ainsi que des primes aux ovins et aux caprins, que les Etats membres pourront maintenir couplées à leur niveau actuel.

– Abandon progressif des paiements « historiques ». Dans certains Etats membres, les agriculteurs perçoivent des aides dont le montant est calculé sur la base du soutien dont ils ont bénéficié au cours d’une période de référence. Dans d’autres, ces paiements sont déterminés sur une base régionale, par hectare. Avec le temps, le modèle historique devient de plus en plus difficile à justifier, estime la Commission, qui propose d’autoriser les Etats membres à adopter d’ici le 1 ^er août 2010 un système de paiements plus uniforme et à le mettre en œuvre en au moins trois étapes annuelles préétablies et selon « des critères objectifs et non discriminatoires ».

– Prolongation du RPUS. Sur les douze derniers Etats membres ayant adhéré à l’Union, dix appliquent le régime de paiement unique à la surface (RPUS). Ce système est censé disparaître en 2010, mais la Commission propose de le prolonger jusqu’en 2013.

– Conditionnalité. L’aide aux agriculteurs est subordonnée au respect de normes dans les domaines de l’environnement, du bien-être animal et de la qualité des aliments. Les agriculteurs qui ne s’y conforment pas s’exposent à une réduction des aides dont ils bénéficient. La Commission propose de simplifier cette conditionnalité : les normes jugées non adaptées seront supprimées, de même que celles qui ne relèvent pas de la responsabilité des agriculteurs. De nouvelles exigences seront ajoutées, destinées à préserver les avantages environnementaux des jachères et à améliorer la gestion de l’eau.

– Aide aux secteurs rencontrant des problèmes spécifiques. A l’heure actuelle, les Etats membres peuvent conserver, par secteur, 10 % de leur enveloppe budgétaire nationale destinée aux paiements directs et affecter cette somme, dans le secteur concerné, en faveur de mesures environnementales ou d’actions visant à améliorer la qualité des produits et leur commercialisation. La Commission veut rendre cet outil plus flexible – il s’agit de l’article 69 de la réforme de 2003 qui deviendrait l’article 68. Ainsi, ces fonds ne devront plus obligatoirement être utilisés dans le secteur dont ils proviennent. Ils pourront servir à soutenir les producteurs laitiers, ainsi que les producteurs de viandes bovine, ovine et caprine dans les régions défavorisées, ou encore à promouvoir des mesures de gestion des risques, comme les systèmes d’assurance contre les catastrophes naturelles ou les fonds de mutualisation en cas de maladies animales et des plantes. Enfin, les pays appliquant le RPUS pourront également recourir à ce mécanisme.

L’intervention en question

– Transfert de fonds entre le budget des aides directes et le budget du développement rural. Aujourd’hui, tous les agriculteurs qui reçoivent des aides directes d’un montant supérieur à 5 000 euros voient ces paiements réduits de 5 %, les fonds correspondants étant transférés au budget du développement rural. La Commission propose de porter ce taux à 13 % d’ici à 2012 (+2% par an à partir de 2009), et de procéder à des réductions supplémentaires (le prélèvement additionnel s’élèvera respectivement en fin de période à 3 %, 6 % et 9 % pour les exploitations percevant plus de 100 000, 200 000 et 300 000 euros). Les fonds provenant de l’application de ce mécanisme pourront être utilisés par les Etats membres pour renforcer les programmes concernant le changement climatique, les énergies renouvelables, la gestion de l’eau et la biodiversité.

– Mécanismes d’intervention. La Commission propose de supprimer l’intervention pour le blé dur, le riz et la viande de porc. Pour les céréales fourragères, l’intervention sera fixée à zéro, alors que pour le blé tendre, le beurre et le lait écrémé en poudre, un mécanisme d’adjudication sera introduit.

– Limitation des paiements. La Commission propose que les Etats membres prévoient un seuil de paiement minimum de 250 euros par exploitation ou une superficie admissible minimale d’un hectare par exploitation, ou les deux. Toutefois, des « dispositions spéciales » sont prévues pour les Etats membres « dont le secteur agricole se caractérise par la présence d’un grand nombre de très petites exploitations » (superficie minimale de 0,1 ha pour Malte et 0,3 ha pour Chypre). La Commission propose aussi que les Etats membres puissent « décider, de manière objective et non discriminatoire, de ne pas accorder de paiement direct aux compagnies ou sociétés dont l’objet principal ne consiste pas en l’exercice de l’activité agricole ».

– Autres mesures. La Commission propose de découpler et intégrer dans le RPU une série de régimes de soutien sectoriels. Pour le chanvre, les fourrages séchés, les protéagineux et les fruits à coque, ce découplage sera immédiat. Pour le riz, les pommes de terre féculières et les fibres longues de lin, une période transitoire sera prévue. La Commission propose également de supprimer la prime aux cultures énergétiques.

Les réactions européennes

• Parlement européen : « des aspects positifs, mais un penchant trop libéral »

La commission de l’agriculture du Parlement prévoit un échange de vues sur les propositions de Bruxelles le 27 mai, une audition d’experts le 9 juin, la présentation du projet de son rapporteur, le socialiste portugais Luis Manuel Capoulas Santos, le 14 juillet et son adoption le 7 octobre. Le débat et le vote en plénière devraient avoir lieu lors de la session du 17 au 20 novembre à Strasbourg. L’avis de l’Assemblée sur ce dossier n’est que consultatif selon les dispositions de l’actuel traité européen.

Le rapporteur parlementaire estime que « ces propositions contiennent des aspects positifs, mais pêchent par un penchant trop libéral et une certaine insensibilité sociale ». Parmi les éléments positifs, M. Capoulas Santos cite le nouvel article 68, qui « pourrait même être exploité davantage », les nouveaux critères d’attribution des aides directes, la consécration du principe de modulation progressive qui permettra de prendre des mesures pour répondre aux nouveaux défis de la Pac, et l’acceptation d’une possibilité de cofinancement communautaire pour la mise en place d’un système de gestion des risques et crises.

Coordinateur du groupe libéral au sein de la commission parlementaire de l’agriculture, le député danois Niels Busk considère pour sa part qu’ « un découplage accentué et une diminution des paiements historiques seraient nécessaires pour achever de donner à la Pac une base forte et solide pour l’avenir de la production alimentaire européenne ».

De son côté, la délégation socialiste française au Parlement européen « rejette les propositions de dérégulation des marchés et de suppression des mécanismes d’intervention ». Seuls éléments positifs, selon elle, « la modulation progressive, la possibilité laissée aux Etats membres d’abandonner les références historiques et d’utiliser jusqu’à 10 % du montant des aides directes du premier pilier pour soutenir les zones agricoles défavorisées et les secteurs de production en difficultés tels que l’élevage ovin et caprin, le secteur laitier, les fruits et légumes, etc. ».

Pas de « précipitation », pas de « légitimité »

• Les organisations agricoles de l’UE contre toute « précipitation »

Les organisations professionnelles et coopératives agricoles de l’UE (Copa et Cogeca) jugent qu’il serait « précipité » d’apporter à ce stade des changements majeurs à la Pac, car, selon elles, si les tendances actuelles se confirment, la future politique agricole commune devra, contrairement à ces dernières années, « davantage s’attacher à optimiser » la capacité de production de l’UE.

Parmi les dispositions proposées par la Commission européenne pour le bilan de santé de la Pac, le Copa et la Cogeca s’opposent surtout au renforcement de la modulation des aides directes qui aboutirait à une réduction de 13 % de ces paiements en 2013 et au transfert des économies budgétaires ainsi réalisées vers le développement rural. Ce dernier, soulignent les deux organisations, « ne devrait pas être réalisé au détriment du premier pilier (soutien des revenus et des marchés) ». Une prise de position qui a fait l’objet d’une réserve de la Coldiretti italienne.

« Nous soutenons le développement rural mais notre priorité aujourd’hui doit être de nous assurer que les agriculteurs soient à même d’optimiser leur potentiel de production tout en respectant les normes très rigoureuses et coûteuses de l’UE en matière de sûreté des denrées alimentaires, de protection de l’environnement et de bien-être animal », a expliqué Gerd Sonnleitner, vice-président du Copa.

S’agissant des quotas laitiers, qui expireront en 2015, les organisations agricoles considèrent que leur évolution dans les années à venir devra être décidée « en fonction de la situation de marché ».

Enfin, le Copa et la Cogeca affirment que « la situation et les prévisions du marché n’incitent nullement à adapter le système » de l’intervention pour les céréales.

• Pour les organisations paysannes, la Pac n’est pas « légitimée »

La Coordination paysanne européenne (CPE) et l’organisation agricole espagnole Coag déplorent que Bruxelles « ne tienne pas compte du contexte de la crise des prix alimentaires et ne se rende pas compte que la dérégulation des marchés mise en œuvre en Europe et dans le monde depuis vingt ans a échoué à assurer la sécurité alimentaire, à légitimer une politique agricole européenne qui n’a plus grand-chose de commune ».

« La Commission continue à favoriser la grande distribution, l’industrie agro-alimentaire et les grandes exploitations agricoles », affirment la CPE et la Coag.

• L’industrie laitière européenne déplore un manque de « clarté »

L’Association laitière européenne (EDA) soutient le principe d’une transition en douceur vers l’abolition des quotas laitiers.

Toutefois, son secrétaire général, Joop Kleibeuker, considère que « rien ne vient clarifier la politique qui sera menée dans la dernière année avant la suppression des quotas » et qu’ « une nouvelle révision à mi-parcours (en juin 2011) ne fera que générer l’impression d’un manque d’engagement vis-à-vis du principe de la suppression ». Selon lui, « cela créera la confusion, et ce n’est pas la voie à suivre ».

• Allemagne : contradictions au sein du gouvernement

Le ministre allemand de l’Agriculture, le conservateur Horst Seehofer, critique l’intensification de la modulation, pour les grandes exploitations notamment. Il évalue au niveau national à quelque 400 millions d’euros le coût pour les exploitants du dispositif proposé par la Commission. « Nous entrons dans la phase chaude », avertit-il, promettant de « travailler à des solutions de compromis pour la meilleure défense des intérêts allemands » et se préparant à « des négociations serrées ».

En revanche, son collègue social-démocrate chargé de l’environnement, Sigmar Gabriel, accueille favorablement ce volet du projet de Bruxelles, mettant ainsi une nouvelle fois en lumière les contradictions du gouvernement allemand de grande coalition.

Par ailleurs, M. Seehofer estime que, s’agissant de la suppression des quotas laitiers, il manque « un programme d’accompagnement »pour les producteurs concernés.