Analyse Ce que contient la loi de modernisation de l’agriculture

Le ministre Bruno Le Maire estime que « davantage de revenu doit aller aux producteurs » au nom de la justice et de l’équité sans pour autant stigmatiser les autres maillons de la chaîne. C’est dans cet état d’esprit que le ministre souhaite que le contrat écrit entre un producteur et son « client » soit la règle. Cette réflexion appliquée au secteur laitier en pleine crise n’est plus spécifique à cette seule filière. Dans le projet de loi figure le « contrat écrit qui doit devenir la règle de la négociation commerciale » toutes filières confondues. La section 2 de la loi est ainsi intitulée « les contrats de livraison de produits agricoles ». L’article 3 établit que « la conclusion de contrats écrits entre producteurs et acheteurs de certains produits agricoles peut être rendue obligatoire ». Ces contrats comportent des « clauses obligatoires portant notamment sur des volumes, les modalités de collecte ou de livraison, les critères et les modalités de détermination du prix ainsi que les modalités de révision du contrat ». « La liste de ces clauses est fixée par décret ». On peut penser que ces listes de clauses seront réalisées sectoriellement. « C’est une loi à décret et à tiroir qui permet au ministre de l’Agriculture d’avoir la main », résume un observateur. Reste dans un second temps à définir le contenu de ces clauses. C’est là qu’on ouvre « le tiroir » des interprofessions.

Cette notion de contrats réapparait à l’article 7 de la loi qui évoque les organisations interprofessionnelles. Il précise que celles-ci peuvent « définir dans le cadre d’accords interprofessionnels, des guides de bonnes pratiques contractuelles et des contrats types intégrant des clauses types » relatives notamment « aux modalités de détermination des prix (…) ainsi qu’à des mesures de régulation des volumes (…) ». On sait à la lumière des événements récents qui ont ébranlé la filière laitière la difficulté de la détermination du prix payé aux producteurs. Quant au volume de production laitière contractuelle : s’agit-il du quota du producteur, du quota et d’un volume additionnel ou d’un peu moins que le quota ?. « Le ministre nous a dessiné le terrain de foot, à nous de faire le jeu, commente un spécialiste de la filière laitière. Tout va bien quand tu joues avec des gens fair-play mais ce sont toujours les industriels qui ont dénoncé les accords dans la filière laitière. C’est un fait ». En résumé, l’interprofession sera face à ses responsabilités et ne devra pas… décevoir. « Le texte du projet de loi est intéressant mais il risque vite de nous faire revenir au principe de réalité ». Imaginer une contractualisation érigée en règle dans le monde agricole n’est pas une sinécure. Cette réflexion est complexe. Elle prendra du temps. Il y a fort à parier que les contrats ne seront pas effectifs avant la fin de l’année 2010. C’est du moins ce que disent les juristes.

Dans cette partie de foot, le texte de loi prévoit des « arbitres ». Ces contrats se feront sous le contrôle de l’État. « En cas de litige (…), le producteur ou l’acheteur peuvent recourir à une commission de médiation dont la composition et les compétences sont fixées par décret » Encore un ! Ces décrets sont en train d’être écrits en parallèle à l’examen de la loi, assure un observateur. Histoire de ne pas perdre trop de temps dans l’application effective de la loi. Il est possible qu’un haut fonctionnaire soit nommé à la tête de cette commission de médiation. Cela permettra aux pouvoirs publics d’avoir un œil sur ce qui se passe. Une amende administrative est « prévue » si l’« acheteur ne remet pas de proposition de contrat écrit ou n’inclut pas une ou plusieurs clauses obligatoires ». Son montant ne peut pas être supérieur à 75 000 euros. « Elle fait l’objet d’une décision motivée du ministre de l’Économie ».

L’article 7 du projet de loi propose que les interprofessions puissent fixer des tendances de marché mais pas de recommandation de prix. On se souvient que la DGCCRF avait interdit à l’interprofession laitière en mai 2008 d’émettre des accords sur le prix du lait. Par contre, elles peuvent « élaborer et diffuser tout élément de nature à éclairer la situation de la filière sous réserve de ne pas procéder (…) à la fixation de prix, y compris à titre indicatif ou de recommandation ». Tout est dans la nuance… Le rôle des interprofessions est donc précisé avec bon nombre de détails, de même que leur mode de fonctionnement. Ainsi, « les statuts ou le règlement intérieur de l’interprofession peuvent prévoir une liste d’activités pour laquelle la règle de l’unanimité ne s’applique qu’aux seules professions concernées. » C’est, indirectement, ouvrir la possibilité d’une entorse à la règle de l’unanimité des collèges, inhérente au statut actuel des interprofessions. Une entorse qui permettrait une ouverture, selon certains, de ces interprofessions à des syndicats représentatifs mais minoritaires. D’ailleurs, le projet de loi parle des « groupements constitués à leur initiative par les organisations professionnelles les plus représentatives… ». Notons que cette expression figurait déjà mot pour mot dans la loi d’orientation de janvier 2006.

L’article 8 permet de déterminer « les conditions dans lesquelles l’activité économique d’une organisation de producteurs peut être regardée comme suffisante (…) et si elles ne satisfont plus à la condition mentionnée au 3°. » Cet article renvoit à l’article L551-1 du code rural. « Ces organisations de producteurs doivent justifier d’une activité économique suffisante au regard de la concentration des opérateurs sur les marché ». Si ce n’est pas le cas, elles devront donc se regrouper. L’article 8 ouvre aussi la possibilité (mais sans prendre parti à ce stade) de sanctionner ou d’autoriser les associations de producteurs qui ne pratiqueraient pas, à l’instar des coopératives, la cession de propriété des produits. Là encore c’est un décret qui décidera d’écarter la dérogation prévue à l’article L551-1 du code rural, « notamment dans le secteur de l’élevage ».

« Renforcer la compétitivité de l’agriculture française » passe aussi par « la gestion des risques en agriculture », chapitre premier du deuxième titre de la LMAP. L’article 9 propose de remplacer le fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA) par un « fonds national de gestion des risques en agriculture ». Celui-ci sera alimenté comme l’actuel FNGCA, soit par une subvention de l’État fonction des besoins de financement mais aussi par une contribution de 11 % assise sur les primes ou les cotisations afférentes à un certain nombre de conventions d’assurance. Sont concernées : les assurances sur les dommages aux bâtiments et au cheptel mort, celles liées aux risques de responsabilité civile et aux dommages relatifs aux véhicules utilitaires. Le fonds se divisera en deux sections. La première doit contribuer « au financement de l’indemnisation des pertes économiques liées à un évènement sanitaire, phytosanitaire ou environnemental par des fonds de mutualisation agréés par l’autorité administrative ». Il s’agit de donner un cadre au fonds sanitaire prévu dans le bilan de santé de la Pac. Celui-ci bénéficiera en 2011 de 40 millions d’euros issus des crédits non utilisés de la Pac, conformément à ce que Michel Barnier, alors ministre de l’Agriculture, avait indiqué dès le 23 février 2009. La loi renvoie à des décrets les conditions de mise en œuvre concrète du dispositif.

Très attendue et largement discutée, la seconde section du fonds national de gestion des risques va contribuer pour sa part « au financement des aides au développement de l’assurance contre les dommages causés aux exploitations agricoles et à l’indemnisation des calamités agricoles ». Elle permettra la prise en charge par les pouvoirs publics d’une partie des primes d’assurance liées à certains risques agricoles. « Le cumul de l’aide versée à ce titre et de la contribution de l’Union européenne ne peut excéder 65 % de la prime ou de la cotisation d’assurance », signale le projet de loi. Le texte précise bien la différence entre un « risque assurable », pris en charge par une assurance, et une « calamité agricole », correspondant aux dommages résultant de « risques non assurables d’importance exceptionnelle ». Mais il ne va pas plus loin. Le projet de loi institue toutefois un comité national de la gestion des risques en agriculture, qui sera notamment consulté sur les textes d’application. Il pourra également fournir une expertise sur la connaissance des risques, des aléas et des instruments de gestion. L’article 10 évoque par ailleurs le cas particulier de l’assurance fourrages (voir encadré).

Signe de l’importance que le ministère veut donner à la gestion des risques agricoles, le texte de loi prévoit un nouveau statut, celui d’« agriculteur-entrepreneur ». Ceux qui en bénéficieront devront prendre « toutes les dispositions requises pour limiter les conséquences des aléas climatiques, sanitaires, environnementaux et économiques » susceptibles d’affecter le résultat de leur activité agricole. Les assurances semblent clairement visées. Mais une fois de plus, le texte ne va pas plus loin, laissant pour l’instant libre cours aux interprétations. À partir du 1er janvier 2013, ces agriculteurs-entrepreneurs pourraient être les seuls à bénéficier de « tout ou partie des réductions ou crédit d’impôts liés aux activités agricoles, ainsi que des aides de nature économique à l’exploitation agricole ». Le gouvernement aura douze mois après la publication de la loi pour prendre par ordonnance des dispositions législatives allant dans ce sens. En attendant, ce nouveau statut n’efface pas les autres, bien sûr.

Protéger le foncier agricole : le groupe de travail « agriculture durable, forêt et territoires » en avait fait l’une des idées clés du compte rendu remis officiellement au ministre le 21 octobre. La LMAP clarifie cette notion. « L’État se fixe comme objectif de réduire de moitié à l’échelle nationale d’ici à 2020 le rythme d’artificialisation des terres situées dans les zones agricoles », affirme l’article 12 situé dans le troisième titre, « Inscrire l’agriculture et la forêt dans un développement durable des territoires ». Toutes les zones agricoles sont concernées, qu’elles soient ou non signalées dans un document d’urbanisme. Pour ce faire, le projet de loi propose la création d’un observatoire de la consommation des espaces agricoles. Placé auprès des ministres en charge de l’agriculture, de l’espace rural et de l’environnement, il apportera un appui aux collectivités territoriales et aux services de l’État. Il regroupera des représentants des chambres d’agriculture et de l’État, mais également des représentants des associations environnementales, par exemple. Au niveau départemental, une « commission de la consommation des espaces agricoles » va être mise en place. Il s’agira d’une nouvelle section spécialisée de la commission départementale d’orientation de l’agriculture. Elle devra émettre des avis relatifs à l’objectif de consommation des espaces agricoles. Ceux-ci seront non contraignants et devront, évidemment, respecter le code de l’urbanisme.

Plus largement, l’article 12 de la LMAP propose la création d’un plan régional de l’agriculture durable. Il « fixe les grandes orientations des politiques agricoles et agroalimentaires » en tenant compte des enjeux économiques, sociaux et environnementaux et ceux liés au changement climatique. Ce plan doit remplacer le document de gestion de l’espace agricole et forestier, appelé à disparaître. Moins cohérent que l’article 12, l’article 13 évoque un certain nombre de sujets relatifs à la préservation de l’environnement. Il introduit par exemple dans le code rural la notion de « continuité écologique », qui découle de la création des trames vertes et bleues. Il étend également la possibilité de louer des terres dans le cadre d’un bail environnemental aux espaces se trouvant dans les parcs nationaux, les parcs naturels régionaux ou ceux concernés par les trames verte et bleue. L’article précise par ailleurs les conditions dans lesquelles la production et la commercialisation de biogaz peuvent être considérées comme des activités agricoles. Il faut que la production soit issue « pour au moins 50 %, de matières provenant » de l’exploitation agricole. Ce qui permet, par exemple, l’introduction dans une ferme d’élevage de débris végétaux extérieurs, pas toujours disponibles sur place et pourtant indispensables à la fabrication de biogaz.