Comment le Royaume-Uni s’éloigne de la Pac

L’année 2024 constitue une charnière pour la politique agricole du Royaume-Uni qui s’éloigne peu à peu de la Pac. C’est le 1^er janvier de cette année que disparaissent réellement les paiements directs hérités de la politique européenne. Ils sont désormais remplacés par une prime allouée à l’exploitation, fixée sur une base historique (moyenne des paiements directs reçus entre 2020 à 2022). Puis ce paiement découplé sera à son tour progressivement réduit pour totalement disparaître en 2028 et remplacé par des aides environnementales. Une transition qui demande chaque année des ajustements.

Le secrétaire britannique à l’Environnement, à l’Alimentation et aux Affaires rurales, Stephen Barclay, a annoncé le 4 janvier, à l’occasion de la réunion annuelle de l’Oxford Farming Conference, une nouvelle mise à jour de ce plan de transition agricole du Royaume-Uni. Décrite comme « la plus grande amélioration des régimes agricoles britanniques depuis la sortie de l’UE », cette actualisation comprend des augmentations de financement, notamment sous la forme d’une hausse de 10 % de la valeur moyenne des accords dans le cadre des programmes Sustainable Farming Incentive (SFI) et Countryside Stewardship (CS).

Elle contient également une rationalisation des processus de demande grâce à une procédure unique simplifiée. Par ailleurs, le gouvernement britannique souhaite renforcer les incitations environnementales via l’ajout de nouvelles actions pour lesquelles les agriculteurs peuvent être rémunérés ou en fournissant des primes pour les actions ayant le plus grand impact sur l’environnement. Objectif : qu’au moins 70 % des agriculteurs et des gestionnaires des terres s’engagent dans des actions de gestion environnementale des terres parallèlement à la production alimentaire, sur au moins 70 % des terres cultivées d’ici 2028.

« Ce que tentent de faire les Britanniques, c’est ce pour quoi plaident la plupart des universitaires, des ONG et des think tanks depuis longtemps » pour la Pac, souligne Jean-Christophe Bureau, responsable du département Sciences économiques, sociales et de gestion, à AgroParisTech. « Beaucoup de gens pensaient que la future Pac prendrait cette voie, et il y a un an j’aurais dit la même chose, indique-t-il. Mais depuis cet été cette idée a été totalement battue en brèche. Il y a un rétropédalage dans toutes les institutions européennes, suite notamment aux élections aux Pays où la grogne du secteur agricole face au plan de réduction des nitrates a pesé sur le scrutin ».

Mais pour Jean-Christophe Bureau il « est plus facile de faire accepter ce type de politique au Royaume-Uni où la part de la population agricole est beaucoup plus faible qu’en France, par exemple ». Et d’ajouter que « les agriculteurs britanniques n’ont jamais été vus comme des pauvres, au contraire ils sont perçus comme des propriétaires terriens qui n’ont pas forcément besoin d’aides ».

Suppression en 7 ans des paiements directs

Après la sortie du Royaume-Uni de l’UE en 2020, le gouvernement britannique avait annoncé la couleur. Il a présenté en 2021 son Agriculture Act prévoyant la suppression du régime des paiements de base pour le remplacer par un nouveau modèle de soutien : des programmes de gestion environnementale des terres (ELM) auxquels les agriculteurs souscrivent sur une base volontaire, sous le slogan « de l’argent public pour les biens publics ». Ce programme vise « à encourager les pratiques agricoles durables, à créer des habitats pour la restauration de la nature et à soutenir la création de nouvelles forêts et d’autres services écosystémiques pour aider à relever des défis tels que le changement climatique ».

Le budget agricole annuel est quasiment inchangé par rapport à ce qu’il était avec la Pac, s’établissant à 2,4 milliards de livres sterling par an. En 2021, les agriculteurs britanniques ont continué à percevoir les mêmes aides que les années précédentes (paiements directs, aides du second pilier) qui ont été réduites de 22 % en moyenne en 2022 puis 36 % en 2023. Dans le même temps, les programmes environnementaux sont montés en puissance. Ils se divisent en trois dispositifs qui s’orientent tous vers des obligations de résultat : une incitation à l’agriculture durable (SFI), un dispositif de gestion du paysage (CS) et un autre de restauration du paysage (Landscapre recovery, LR).

Le principal programme, le SFI, récompense les agriculteurs pour qu’ils adoptent et maintiennent des pratiques agricoles durables capables de protéger et d’améliorer l’environnement naturel tout en soutenant la productivité agricole (santé et bien-être des animaux, optimisation de l’utilisation des intrants, utilisation des ressources naturelles, réduction des pesticides, entretien des sols, qualité de l’eau, la qualité de l’air, séquestration du carbone…). Le programme CS finance, lui, des actions plus ciblées liées à des zones, des caractéristiques ou des habitats spécifiques. Ce dispositif incite les gestionnaires fonciers à s’unir au niveau local pour obtenir des résultats. Enfin, le Landscape Recovery (LR) finance des projets sur mesure, à plus long terme (20 ans) et à plus grande échelle (au moins 500 ha) portés par plusieurs exploitations.

Pas si facile

Nouveauté en 2024 : un système de prime est introduit pour encourager l’adoption d’actions ayant le plus grand impact environnemental ou de combinaisons d’actions qui génèrent des bénéfices à grande échelle. Cette année, 21 actions prioritaires bénéficieront du versement de ces primes pour, par exemple, la nidification des vanneaux ou la création de lien entre rivières et plaines inondables.

« La transition ne se fait toutefois pas en douceur, ni de manière aussi rapide qu’espéré », constate Jean-Christophe Bureau. Durant les premières années de mise en œuvre, les agriculteurs ont très peu souscrit à ces nouveaux programmes environnementaux, faute notamment de communication. Mais en 2023, le dispositif semble mieux compris grâce aussi à une aide accordée aux 50 premiers hectares des exploitations pour couvrir les frais administratifs liés aux demandes d’aides. Sur les 84 000 fermes à avoir bénéficié de paiements directs (pour une enveloppe de 1,384 Mrd de livres sterling), 39 500 avaient souscrit à des programmes environnementaux (pour 572 millions de livres sterling) dont toutefois seulement 8 000 au dispositif SFI.

Simplification avant tout

En 2024, un système de demande unique et simplifié permettant aux agriculteurs de postuler sur une même plateforme pour demander les aides du SFI et du CS va être lancé. Une initiative saluée par la principale organisation agricole du Pays, la NFU qui espère qu’ainsi les agriculteurs pourront sélectionner la combinaison d’actions (« pick and mix ») parmi les deux programmes qui fonctionnent le mieux pour eux. Mais la NFU s’inquiète de ce que les détails de la transition ne soient toujours pas clairs notamment en ce qui concerne « la réduction de 50 % des paiements directs qui commencera à toucher les entreprises agricoles cette année ». « Il est absolument vital qu’il y ait un meilleur équilibre entre les politiques axées sur l’amélioration de la production alimentaire et celles sur l’environnement », prévient le syndicat.

Pour Luc Vernet, du think tank bruxellois Farm Europe, l’élément le plus intéressant de cette politique britannique est « la simplification et la forte flexibilité pour les agriculteurs sur les mesures qu’ils peuvent choisir » selon leurs orientations économiques, techniques mais aussi philosophiques. Toutefois, prédit-il, « il y aura des gagnants et des perdants ». Certains types d’exploitations, plutôt extensives, vont être favorisées par rapport aux grandes exploitations très intensives, en grandes cultures par exemple. Mais au fond, ces paiements environnement « restent des aides directes de base au revenu qui sont indispensables pour les exploitations », estime Luc Vernet pour qui un grand nombre des mesures proposées ressemblent en réalité sérieusement à notre conditionnalité avec un niveau d’ambition similaire. « C’est une question d’habillage », même s’il salue « l’effet redistributif très important » de cette politique.