Comment se repérer dans la Planification écologique

La Planification écologique, c’est d’abord un terme. Repris par Emmanuel Macron à son adversaire Jean-Luc Mélenchon, durant la dernière élection présidentielle, il devait illustrer sa volonté d’accélérer la lutte contre le changement climatique. « Le second quinquennat sera écologique ou ne sera pas », promettait alors le président sortant.

Une fois le candidat élu, le concept devait devenir une politique publique transversale. En juillet, le président en confiait la charge à sa nouvelle Première ministre. Et la politique publique prit rapidement la forme d’un secrétariat général à la Planification écologique (SGPE), placé sous son autorité, avec un objectif principal : se conformer à la politique européenne Fit for 55, que le Conseil de l’UE avait adoptée un mois plus tôt. Autrement dit : baisser les émissions de CO² de 55 % d’ici à 2030 par rapport à 1990, pour se conformer aux engagements pris lors des Accords de Paris – un chiffrage contesté par les ONG qui estimaient l’effort nécessaire encore supérieur.

Un peu plus d’un an après sa création, le SGPE est devenu un interlocuteur incontournable des organisations professionnelles agricoles, des ONG et des ministères. En juin, c’est le SGPE et le ministère de l’Agriculture, conjointement, qui ont tenu un Conseil de planification écologique, rue de Varenne, pour fixer au secteur les grandes orientations en matière de baisse des émissions. « Le SGPE s’assure que les chantiers soient mis en place dans le calendrier attendu, et facilite les arbitrages interministériels, explique-t-on au ministère de l’Agriculture. Il identifie les points de blocage et les travaille en amont. Il fixe un cadre commun. » Ces dernières semaines, les chambres d’agriculture et la FNSEA rapportaient par exemple des échanges intenses avec le SGPE sur les scénarios de baisse des émissions. Ce fut notamment le cas de l’élevage, ou de la fiscalité du GNR et la transition vers des engins agricoles roulant aux énergies renouvelables.

La Planification écologique n’a pas remplacé les politiques existantes, elle les chapeaute. SNBC, Snanc, SNB, PNACC, CNRC, Ecophyto… En matière d’écologie, l’agriculture est traversée par une multitude de plans et de stratégies. Pour le climat, la France s’est dotée depuis 2015 d’une Stratégie nationale bas carbone (SNBC), révisée une première fois en 2020. Elle fixe déjà des objectifs de réduction à 2030 et 2050, les décline par secteur, avec des leviers d’actions et des indicateurs associés. « La SNBC, tout comme la SNB (biodiversité) est incluse dans la Planification écologique, et bénéficie d’une impulsion nouvelle », explique la Rue de Varenne. Pour preuve, l’objectif provisoire assigné à l’agriculture dans le cadre de la troisième version de la SNBC – laquelle doit être finalisée d’ici la fin de l’année : une baisse de 22 % des émissions d’ici 2030 (par rapport à 2015), contre 18 % dans la SNBC en vigueur. Il s’agirait de multiplier par deux le rythme de baisse constaté depuis 2000. L’objectif à 2050 resterait, quant à lui, inchangé (-46 %).

Le SGPE fait dans le détail

Pour franchir cette marche, le SGPE est allé plus loin que les précédents exercices de SNBC en définissant des objectifs sous-sectoriels à l’agriculture : -2 Mteq CO₂ pour les surfaces supplémentaires cultivées en légumineuses ; -4 Mteq CO₂ pour la réduction de la consommation d’engrais minéraux ; -2 Mteq CO₂ pour la baisse des émissions des machines agricoles, -5 Mteq CO2 pour celles de l’élevage. Il faut y ajouter des objectifs communs à la forêt ou au secteur des déchets, avec 25 Mteq CO₂ de baisse allouées à la biomasse et aux puits de carbone, dont 2 Mteq CO₂ pour le maintien des prairies permanentes, 2 Mteq CO₂ pour l’entretien et la plantation de haies. « Nous y voyons plus clair par secteur, se félicite Ronan Groussier, responsable Agriculture au Réseau action climat (Rac). Mais la façon d’activer ces leviers reste encore très floue, en particulier dans le secteur agricole. Le SGPE a fait des modèles, maintenant on entre dans le dur. » Un constat partagé à la FNSEA : « La Planification, c’est encore très flottant. À part quelques leviers fiscaux, on ne sait encore pas grand-chose ».

Il faut dire que l’exercice n’est pas encore terminé. Après les objectifs, les moyens. C’était la deuxième étape de la Planification, entamée cet été. Élisabeth Borne a d’abord demandé à chaque ministère d’identifier des sources d’économies, qui devaient être présentées à la rentrée dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2024. Dans le secteur agricole, trois grands leviers fiscaux ont été activés : la hausse de 20 % de la redevance pour pollutions diffuses (RPD) sur les pesticides (37 M€), la hausse de la redevance pour prélèvement d’eau (voir dans ce numéro) que la FNSEA estime à 10 M€, et la hausse de TICPE sur le gazole non routier (GNR) agricole de 2,85 ct€/l/an (entre 60 M€ et 70 M€ en 2024). Du côté des dépenses, une enveloppe supplémentaire de 1,3 milliard d’euros d’autorisations d’engagement a été dégagée pour le ministère de l’Agriculture, principalement dédiée à la transition écologique : 250 M€ pour la réduction des pesticides, 110 M€ pour les haies, 100 M€ vers les protéines, 80 M€ pour la « décarbonation ».

Trois ministères concernés

Du côté du ministère de la Transition écologique, c’est une enveloppe de 264 M€ supplémentaires qui a été annoncée fin juillet pour abonder la Stratégie nationale biodiversité (SNB). Ici, l’objectif est de respecter l’accord sur la biodiversité de Kunming-Montréal de décembre 2022 (Cop15), qui prévoit notamment, d’ici 2030, de diviser au moins par deux les risques globaux liés aux pesticides et à l’excès de nutriments perdus dans l’environnement, de restaurer 30 % des écosystèmes dégradés et de protéger 30 % des aires terrestres et marines. Cette enveloppe devait permettre de renforcer l’effectivité des aires protégées (114 M€), d’écosystèmes (80 M€), la protection des espèces (18 M€), la biodiversité des milieux forestiers (15 M€), des milieux marins (6 M€), ou encore l’accompagnement de la restauration des sols (6 M€) ». La SNB, tout comme la SNBC, doivent être finalisées d’ici la fin d’année.

Et la Planification n’exclut pas l’urgence. La sécheresse de l’été dernier a lancé un nouvel exercice politique, celui du Plan eau, auquel ont participé plusieurs ministères, dont l’Agriculture et la Transition écologique. Dans le PLF 2024, ce plan sera financé à hauteur de 500 M€, par une réforme des redevances des agences de l’eau à compter du 1^er janvier 2025. Les usages restent encore à préciser. Ajoutons enfin le ministère de la Transition énergétique, qui va consacrer 800 M€ à l’injection de biométhane dans les réseaux dans le but de « doubler le rythme d’installation des unités » en 2024. Le cabinet de la ministre a déjà précisé que « cela se fera à travers le tarif d’achat du biométhane, qui a été réévalué au début de l’été par le ministère » pour les petites unités, et par un « appel d’offres qui sera publié avant fin 2024 » pour les méthaniseurs de grande taille. Un autre appel à projets visera la pyrogazéification.

Après le Plan haies, Ecophyto 2030

Derrière toutes ces enveloppes, beaucoup de politiques qui doivent être précisées dans les mois à venir. « Nous commençons à avoir des annonces budgétaires, mais les usages restent encore flous », commente-t-on au Réseau action climat. La première enveloppe à avoir été dévoilée est le Pacte pour les haies, le 29 septembre à l’occasion d’un déplacement dans le Morbihan. « 25 actions » seront développées en feuilles de route d’ici fin novembre, pour être déployées dans les territoires « début 2024 » (voir dans ce numéro) : création d’un observatoire, harmonisation des réglementations en vigueur (agricoles, environnementales et urbanistiques)… Suivra rapidement le plan Ecophyto 2030 dans les prochaines semaines. En matière de réduction des gaz à effet de serre, plusieurs points restent encore très flous aux yeux des ONG comme des organisations professionnelles : la décarbonation des engins agricoles et des engrais, la bio, les prairies permanentes et la viande.

Comment assurer concomitamment le maintien des prairies permanentes et la baisse de la consommation de viande ? Le chantier paraît ardu. Pour le ministère, « la Pac comporte déjà de nombreuses dispositions incitant ou rémunérant le maintien de ces prairies permanentes, par la conditionnalité, les aides directes, l’ICHN et certaines Maec. L’enjeu en termes de Planification passe par le maintien d’un élevage sur ces surfaces, et plus généralement le soutien à l’élevage. » Le Réseau action climat travaille, de son côté, sur une nouvelle piste, des mesures visant la restauration hors domicile (RHD) : « C’est ce maillon qui pousse actuellement la consommation et qui est peu visé par les politiques publiques ». Même interrogation pour la bio : « L’objectif bio est emblématique. Comment atteindre l’objectif de 21 % des surfaces dans un contexte de ralentissement de la demande ? », s’interroge-t-on à la FNSEA. Au ministère, on estime que le plan d’urgence (60 M€) et les récents soutiens annoncés par Marc Fesneau au salon Tech & bio (+15 M€ pour la communication et +5 M€ pour le fonds Avenir bio) sont une réponse.

Des doutes sur les leviers

La bio et la viande partagent un même levier : l’encadrement de la consommation alimentaire. Et leur soutien – ou à l’inverse leur régulation – devrait être largement abordé dans le cadre de la Stratégie nationale alimentation, nutrition, climat (Snanc), qui doit être soumise à consultation en octobre et adoptée en novembre. La bataille risque d’être âpre. Dans sa contribution parue au printemps, le CNA mettait au grand jour l’opposition de la FNSEA, de la Coopération agricole, et de l’Ania face aux pistes proposées par les ONG environnementales sur le bio ou la réduction des produits animaux. « Contrairement à la SNBC, qui est publiée sous la forme d’un décret, la Snanc reste un document politique, mais il est important car l’État va s’engager sur cette base à prendre des mesures », explique Ronan Groussier, du Rac.

Quid des engrais azotés minéraux ? En juin, le ministère de la Transition énergétique envisageait la création d’une taxe pour encourager la vente d’engrais fabriqués avec de l’hydrogène vert. Elle fut finalement remisée, la FNSEA arguant que la Ferme France était pour l’heure dans une trajectoire de réduction, notamment ces deux dernières années, poussée par la cherté du gaz naturel avec lequel sont produits les engrais azotés. Pas certain que la tendance soit pérenne : les prix de l’ammonitrate ont été divisés par deux depuis un an. Pour le ministère, ce sont surtout le Plan protéines végétales et le soutien à l’élevage annoncé à Cournon (voir dans ce numéro) qui contribueront à la baisse des engrais azotés minéraux. « Mais, précise la Rue de Varenne, il y a peut-être besoin de retravailler sur des mesures dédiées aux engrais, avec trois enjeux : la décarbonation de la fabrication d’engrais minéraux, la mobilisation de tous les gisements pour les engrais organiques, une optimisation des épandages d’engrais. »

En attendant la PPE et le PNACC

Même interrogation autour des tracteurs fonctionnant aux énergies renouvelables. La hausse de la fiscalité du GNR agricole est un premier signal prix pour les agriculteurs. Mais l’offre ENR n’est pas encore prête, estime la FNSEA. Dans un rapport paru il y a quelques mois, le CGAAER proposait que les recettes fiscales issues du GNR agricole servent à soutenir l’achat de ces matériels actuellement très onéreux. Finalement, le ministre de l’Agriculture Marc Fesneau a annoncé des compensations fiscales non ciblées (dotation pour épargne de précaution, exonération des plus-values, micro-BA). Mais la Rue de Varenne a bien prévu des soutiens aux engins ENR : « Dans le cadre du PLF, une ligne dédiée à la décarbonation a été annoncée (30 M€, NDLR), au travers de laquelle nous comptons soutenir la décarbonation des engins agricoles », explique-t-on au ministère. Et d’ajouter qu’il existe également des fonds France 2030 qui peuvent être mobilisés.

Reste enfin deux politiques structurantes, elles aussi pilotées dans le cadre de la Planification écologique : la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) et le plan d’adaptation au changement climatique (PNACC). La PPE fixe pour deux périodes successives de cinq ans les objectifs de développement des énergies renouvelables pour l’électricité, la chaleur, le carburant et le gaz. Attendue d’ici début 2024, elle pourrait avoir des incidences sur le développement du biogaz, des biocarburants et de l’agrivoltaïsme. Tout comme la SNBC, elle doit être précédée d’une loi de programmation sur l’énergie et le climat (LPEC), qui tarde à être inscrite à l’agenda parlementaire. Enfin, la France s’était dotée depuis 2011 d’un PNACC, qu’elle doit mettre à jour d’ici 2024. « C’est un chantier en cours », confirme le ministère de l’Agriculture. Mais pour l’heure, aucun détail n’a fuité sur son contenu. Le premier PNACC contenait des mesures liées à la recherche, à la surveillance, à la gestion de l’eau et aux assurances.