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Alors que Barack Obama et les chefs d’Etat et de gouvernement de l’UE devaient se rencontrer le 5 avril à Prague pour un déjeuner de travail, et que le sommet du G-20 à Londres devait prôner le 2 avril, une relance du cycle de Doha (1), une étude présentée au Parlement européen confirme que, dans le domaine agricole, les politiques agricoles américaine et européenne se fondent sur des approches encore très différentes. Si, aux Etats-Unis, la plupart des instruments de soutien visent surtout à protéger les exploitants contre les chutes temporaires de prix ou de rendements, la Pac s’est graduellement tournée vers des paiements découplés, fixes, s’écartant des subventions contre-cycliques et liées à la production. Reste que, selon l’auteur de cette étude, soutiens contre-cycliques, filets de sécurité et régimes d’assurance ont aidé les agriculteurs américains à conquérir les marchés mondiaux...
La dernière loi agricole américaine (Farm Bill), qui couvre la période 2008-2012, a été mise en œuvre sous l’appellation Food Conservation and Energy Act (FCEA), après que le Congrès ait passé outre un veto présidentiel. La plus grande partie de ses financements est destinée à des programmes sociaux (tickets alimentaires), et elle comporte de nombreuses dispositions non agricoles qui modifient la législation dans les domaines de l’énergie, de la taxation, etc.
Le FCEA instaure néanmoins un ambitieux système de soutien agricole, avec des subventions agricoles aussi importantes que par le passé, selon une étude présentée mi-mars à la commission de l’agriculture du Parlement européen par Jean-Christophe Bureau, professeur d’économie à l’Institut national agronomique Paris-Grignon (France). Son budget est de l’ordre de 300 milliards de dollars sur les cinq années, mais le coût exact de plusieurs programmes ne peut être estimé, ceux-ci dépendant des prix de marché, des rendements, des événements climatiques, etc. A priori, il se répartit comme suit : soutien agricole (produits) 15%, conservation de la nature 8%, nutrition 67%, assurances récolte et catastrophes 9%, autres dont énergie, aide alimentaire et commerce 1%. Une répartition qui ne tient pas compte des aménagements du Farm Bill prévus ou souhaités par l’administration Obama.
Des approches différentes...
Le FCEA a une portée beaucoup plus large que la politique agricole commune : tickets alimentaires, aide extérieure, infrastructures rurales, recherche, énergie, etc. Contrairement au récent bilan de santé de la Pac, il ne réforme pas vraiment les programmes existants et prévoit même une augmentation de certains prix institutionnels (sauf le coton) et des paiements au secteur laitier, ainsi que des aides couplées supplémentaires dans le cadre de nouveaux régimes de soutien au revenu.
A la différence de la réforme de la Pac de 2003, le Congrès a peu tenu compte des négociations de l’OMC, exceptée la révision du crédit à l’exportation. Ainsi le nouveau programme d’assurance revenu ACRE ne remplit-il pas les critères de la « boîte verte » de l’OMC.
La loi américaine maintient plusieurs systèmes de soutien (loan rates, paiements directs et contre-cycliques), alors que l’UE a regroupé l’essentiel de son soutien dans le paiement unique par exploitation. Elle maintient également des régimes d’assurance à grande échelle, en dépit de leur faible efficacité, et complète même ceux-ci par de nouveaux instruments qui protègent le revenu agricole des fluctuations de prix, des mauvaises conditions climatiques et des catastrophes (ACRE, SURE).
En résumé, les Etats-Unis insistent plus sur les filets de sécurité, les assurances et les paiements contre-cycliques, tandis que l’UE cherche à amortir les fluctuations de revenu avec des paiements prédéterminés.
... et des préoccupations différentes....
Le FCEA et la Pac diffèrent également en ce qui concerne la prise en compte des préoccupations de la société. Le système américain de sécurité alimentaire est plus axé sur le risque micro-biologique que, par exemple, sur les OGM. Il s’intéresse peu au bien-être animal et apporte un soutien aux minorités et aux agriculteurs désavantagés.
Il vise aussi les consommateurs pauvres, objectif pour lequel l’UE a des ambitions limitées. Il impose un étiquetage obligatoire du pays d’origine pour la viande, les fruits et légumes et les cacahuètes.
Par ailleurs, la notion de développement rural n’a pas la même signification aux Etats-Unis et dans l’UE, même si, dans le deux cas, la cible prioritaire est l’agriculteur.
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Enfin, les programmes de recherche américains portent sur des questions stratégiques comme les biocarburants de seconde génération, la sécurité alimentaire, etc.
... pour deux agricultures très différentes
Aux Etats-Unis, la superficie agricole atteint 415 millions d’ha, la population agricole 5,6 millions de personnes, la dimension moyenne des exploitations 160 ha, la production agricole 330 milliards de dollars, les exportations 90 milliards de dollars, le soutien estimé au producteur 10% de la valeur de la production, 4 200 dollars par travailleur ou encore 58 euros par hectare.
Dans l’UE-27, la superficie agricole atteint 192 millions d’ha, la population agricole 26 millions de personnes, la dimension moyenne des exploitations 13 ha, la production agricole 347 milliards d’euros, les exportations 69 milliards d’euros, le soutien estimé au producteur 26% de la valeur de la production, 3 800 euros par travailleur ou encore 511 euros par hectare.
Quelques similitudes
La loi agricole américaine et la Pac cherchent en revanche toutes deux à rendre les agriculteurs réactifs en cas de forte hausse des prix dans le futur. Elles ont pour cela supprimé des mesures de contrôles de l’offre, le gel des terres obligatoire du côté européen, la Conservation reserve du côté des Etats-Unis.
Les deux politiques affichent également certaines similitudes dans d’autres domaines : protection de l’environnement (zones humides, gestion de l’eau, soutien de la production biologique), programmes d’appui à la production locale, promotion des fruits et légumes pour améliorer le régime alimentaire, fiscalité adaptée pour les biocarburants de la première génération.
Le Farm Bill à la marge des disciplines de l’OMC
Globalement, le Farm Bill devrait respecter les contraintes actuelles de l’OMC pour le soutien interne agricole. La classification de certains paiements a toutefois été mise en cause avec succès à Genève, et quelques autres dispositions pourraient l’être aussi à la fois au titre de l’accord multilatéral sur l’agriculture et de celui sur les subventions et mesures compensatoires.
Le programme ACRE (assurance revenu) est conçu de telle sorte que les dépenses qu’il engendre peuvent retomber à de bas niveaux, mais quelques paiements pourraient être très élevés certaines années et imputés à la « boîte orange » de l’OMC.
Si un accord devait être trouvé à l’issue du cycle de Doha, il est plus que vraisemblable que le FCEA amène les Etats-Unis à dépasser ses futurs plafonds OMC (coton, sucre, soutien total et, dans certains cas, soutien au blé et au maïs).
A cela s’ajoutent les pratiques américaines en matière d’aide alimentaire.