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Le 29 mai, les Français devront voter pour ou contre la nouvelle Constitution européenne. Ce vote, dont le résultat paraissait assuré, est devenu soudain un enjeu politique majeur, notamment depuis la parution de sondages donnant le non majoritaire. En particulier, la forte majorité de votes négatifs dans la population agricole a surpris, même si le nombre d’indécis laissait l’issue du scrutin encore très ouvert. D’autant qu’un grand nombre de témoignages montrent que les électeurs français se disent jusqu’à présent mal informés sur le projet de traité constitutionnel. Nous commençons ici une série d’articles, soit sur la Constitution en général soit sur ses implications en matière agricole, visant à éclairer le choix du 29 mai. Celui-ci porte sur dix enjeux forts qu’implique ce texte. Le premier et sans doute principal de ces enjeux est la nature du vote qui prévaudra pour l’adoption de la législation européenne.
1. Le vote des lois
Une des plus grandes innovations de la Constitution européenne porte sur le vote des lois européennes. Elles sont adoptées conjointement par le parlement et le conseil européen (des ministres ou des chefs d’État et de gouvernement). En dehors de quelques domaines qui doivent, au Conseil, faire l’objet d’un vote unanime, la règle est celle de la majorité qualifiée : un texte est adopté par le Conseil s’il réunit 55 % des États qui, eux-mêmes, doivent représenter 65 % de la population européenne. L’objectif de ce dispositif est d’éviter un blocage qui serait dû à l’opposition d’un seul pays, si petit soit-il, tout en assurant une majorité assez forte pour rendre le texte de loi légitime.
2. La règle de l’unanimité
Plusieurs domaines échappent, en Conseil européen, à la règle de la majorité qualifiée. Il s’agit de la fiscalité, de la politique de cohésion (aide aux régions en retard) de la propriété intellectuelle et de la culture, de la politique sociale, de la politique d’asile et de l’immigration. Ces choix ont été faits après d’âpres négociations, les Britanniques obtenant d’y inclure la fiscalité, les Français parvenant à y inscrire les questions culturelles. Le fait que la politique sociale relève de l’unanimité est un des arguments invoqués par les opposants de gauche à la constitution.
3. Le président de l’UE
Le conseil européen élira un président de l’Union européenne pour deux ans et demi, mandat renouvelable une seule fois. Il ne pourra pas exercer, en même temps, un mandat national. Il présidera et animera les travaux du conseil européen à la suite duquel il présentera un rapport au parlement. C’est lui, aussi, qui représentera l’Union européenne à l’étranger « sans préjudice des attributions du ministre des Affaires étrangères. »
4. Le ministre des affaires étrangères
La nomination d’un chargé des affaires étrangères (nommé par le Conseil européen) est également un élément très nouveau au sein de la constitution. Celui-ci sera l’un des vice-présidents de la Commission européenne et présidera le conseil des affaires étrangères. Il s’agira d’un personnage clef de l’Union, d’autant que son existence présuppose qu’il y ait une certaine unité de vue sur les politiques étrangères des pays membres. Ce qui n’a pas été le cas lors de la guerre de l’Irak par exemple.
5. La nouvelle Commission
La première Commission élargie, nommée il y a quelques mois, compte autant de membres que de pays adhérents (25). La constitution prévoit que la deuxième Commission comptera les deux tiers du nombre de pays membres de l’UE. Cela signifie donc que certains pays n’auront pas de représentants, ce qui donnera lieu à des discussions difficiles. De plus, le président de la Commission sera élu par le parlement européen. Le mandat de la Commission est de 5 ans mais elle est responsable devant le parlement. Celui-ci peut adopter une motion de censure qui conduit à la démission collective du collège des commissaires, y compris le ministre des affaires étrangères.
6. Le préambule
Le préambule a fait l’objet de discussions compliquées compte tenu de sa force juridique et des grands principes qu’il invoque. Il se réfère « aux héritages culturels, religieux, et humanistes de l’Europe » (l’héritage chrétien, demandé par la Pologne notamment, n’a pas été retenu), fait référence à la liberté, la démocratie, l’égalité et l’État de droit. L’Europe s’affirme comme désireuse de demeurer « un continent ouvert à la culture, au savoir et au progrès social, souhaitant approfondir le caractère démocratique et transparent de sa vie publique et œuvrer pour la paix. » L’importance de ce préambule doit surtout s’analyser dans le cadre de nouveaux élargissements (à la Turquie par exemple) et comme un texte pouvant être invoqué à l’occasion de conflits juridiques dans les pays membres.
7. Le Droit d’initiative citoyenne
La Constitution innove en introduisant la notion d’initiative citoyenne. Il s’agit de la possibilité pour un million de citoyens issus de différents États membres d’inviter la commission à prendre une initiative ou à adopter une proposition de texte législatif. Un tel droit peut revêtir une importance réelle dans un contexte où les organisations dites de la société civile sont de plus en plus en mesure de mobiliser un nombre massif de citoyens sur des sujets de société.
8. Libéralisme économique
La Constitution européenne pose comme principe de base celui de la libre concurrence et de l’orthodoxie budgétaire. Le maintien de services publics surtout s’il s’agit de monopoles ne peut être qu’une exception rigoureusement justifiée par les États membres. Par ailleurs, le libéralisme affiché n’empêche pas la charte des droits de l’Union d’invoquer, en matière agricole, l’objectif de « stabiliser les marchés ».
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9. Association d’États
L’Union reste une association d’États plus qu’une structure purement supranationale. Un équilibre compliqué est recherché entre la Commission et le parlement d’une part, émanation de l’Union en tant que telle et le conseil européen qui représente les pays membres. C’est ce conseil qui reste l’organe législatif le plus puissant. La Constitution institue même un « droit de retrait » pour un pays qui, avec une procédure appropriée, déciderait de quitter l’UE.
10. Les scénarios possibles
Quels sont les scénarios possibles à l’issue des procédures de ratification par chacun des pays ? Il y en a, tout simplement, trois. Soit la constitution s’applique après une ratification par tous les pays. Soit une forte proportion de nations la refusent et à ce moment le texte est abandonné, quitte à ce qu’un autre projet de constitution soit mis en chantier, bien plus tard. C’est alors le système actuel, né du traité de Nice qui perdurera.
Soit, enfin, un scénario intermédiaire évoqué par le traité : « Si, à l’issue d’un délai de deux ans à compter de la signature du traité établissant la constitution (29 octobre 2004) les quatre cinquièmes des États membres ont ratifié ledit traité et qu’un ou plusieurs États membres ont rencontré des difficultés pour ladite ratification, le Conseil européen se saisit de la question ». Autrement dit, le Conseil sera chargé de trouver une solution pour appliquer la Constitution dans les seuls pays qui l’ont approuvé.
La semaine prochaine : l’agriculture dans le projet de Constitution
Deux ouvrages qui peuvent être utilement consultés :
Traité établissant une constitution pour l’Europe, La Documentation française, 232 pages, 4 euros
Voter en connaissance de cause, par Philippe Moreau Defarges, Éditions d’organisation, 104 pages, 5,90 euros