Réforme de la Pac La dernière ligne droite

À l'issue du Conseil informel des ministres de l’agriculture à Dublin, les 27 et 28 mai, l'Irlandais Simon Coveney, président en exercice du Conseil, s’est félicité de ces « deux très bonnes journées » de travail, au cours desquelles « aucune décision formelle » n'a été prise mais qui ont permis de faire avancer les choses. « On ne peut pas prendre de décision officielle à l’occasion d’une réunion informelle mais je cherchais à voir sur les questions clefs les zones d’atterrissage possible », a-t-il précisé. Pour la première fois depuis le début des négociations sur la réforme de la Pac, le Parlement européen et les ministres de l’agriculture se sont officiellement rencontrés le 27 mai. Un préambule aux discussions programmées fin juin à Luxembourg pour parvenir à un accord sur la réforme. Et surtout un moyen de sensibiliser les ministres aux subtilités de la co-décision.

Le président de la commission de l’agriculture du Parlement européen, Paolo De Castro, a rappelé aux ministres qu’avant de trouver un compromis politique il faudrait d’abord un accord définitif sur le budget européen 2014/2020. Ce à quoi les ministres français, allemand et britannique, notamment, se sont opposés, estimant que ces deux sujets ne devaient pas être liés, sinon l’entrée en application de la réforme prendra encore plus de retard. « Rien ne nous empêche de trouver un accord politique qui sera formalisé une fois que le Parlement européen aura accepté le Cadre financier pluriannuel. Plus tôt nous parviendrons à un accord, plus vite les administrations nationales pourront commencer à préparer la mise en œuvre de la réforme, notamment les programmes de développement rural », a confirmé le commissaire européen à l’agriculture Dacian Ciolos. Autre demande forte de la part de Paolo De Castro, l’alignement sur le traité de Lisbonne. Strasbourg souhaite être co-décisionnaire sur « les mesures relatives à la fixation des prix, des prélèvements, des aides et des limitations quantitatives ».

Le lendemain de cette réunion, les ministres de l’agriculture des Vingt-sept qui se sont vu distribuer par la présidence un document de travail faisant le point sur les questions les plus sensibles qui devront être réglées, ont dans l’ensemble accordé leur confiance à la présidence irlandaise pour faire avancer un maximum de dossiers dans le mois qui vient au cours des trilogues. Les grandes lignes du verdissement des aides semblent acceptées, cette question devrait donc se résumer à des discussions techniques (1), même si le double financement des actions environnementales n’est toujours pas réglé. Les derniers sujets – les plus politiques – devront trouver une issue lors du Conseil agricole programmé les 24 et 25 juin à Luxembourg. Une discussion qui devra de toute façon se clore le dans la matinée du 26 juin, les interprètes devant rentrer à Bruxelles pour un sommet des chefs d’État et de gouvernement. Afin de gagner du temps, des entretiens trilatéraux entre la présidence, la Commission et chaque ministre devraient être organisés le dimanche 23 juin. Si un accord politique est trouvé à Luxembourg il devra être finalisé lors d’un dernier trilogue à Bruxelles dans les jours qui suivent.

– Convergence interne. C’est le sujet qui sera le plus compliqué à résoudre. Dans certains États membres, c’est le point sur lequel les ministres sont le plus attendus par leurs agriculteurs. Initialement, la Commission européenne a proposé un taux unique dans les États membres ou les régions à l’horizon 2020. Mais, pour aboutir à un compromis, elle se dit prête à accepter un plancher minimal à l’issue de la période budgétaire. La position du Parlement européen, basée sur une convergence partielle qui aboutirait à un plancher d’environ 75% par rapport à la moyenne, semble satisfaire Bruxelles. Mais, pour l’instant, le Conseil estime que ce seuil de 75% est trop élevé, a souligné Simon Coveney. Afin de limiter un peu plus l’effet de la convergence, le Conseil souhaite également que celle-ci s’applique sur les 30% prévus pour le verdissement des aides. L’Irlande, l’Espagne, l’Italie et le Portugal sont les plus réticents à la mise en place d’un objectif minimal de convergence. La France, pour qui la redistribution interne ne semble pas être un problème majeur, soutient néanmoins ces États membres. La Pologne, la Hongrie et la Belgique seraient prêtes à accepter les conditions de la Commission. « Nous ne pouvons pas accepter qu’à la fin de la période budgétaire certains agriculteurs touchent 50 euros/ha et d’autres 1 000 euros», a prévenu Dacian Ciolos. Et le commissaire européen de préciser : « Je n’arrive pas à comprendre pourquoi certains États membres ne peuvent pas accepter ce principe. Nous avons ajouté de la flexibilité à nos propositions. Je suggère donc aux États membres de faire des simulations à partir de ces nouveaux éléments et je serai prêt à négocier si vraiment sur la base de ces données objectives des difficultés persistent ». L’Espagne est en train de réfléchir à une régionalisation de ses paiements directs – basée sur des caractéristiques agronomiques – qui pourrait limiter l’impact du dispositif.

– Plafonnement. Le Parlement européen et la Commission européenne plaident pour la mise en place d’un plafond de 300 000 euros avec un système de dégressivité des aides à partir de 150 000 euros. Seulement, dans leur

accord sur le cadre financier pluri-annuel, les chefs d’État et de gouvernement ont rendu ce plafonnement facultatif. Bruxelles estime que cette décision ne remet pas en cause la notion de dégressivité. Mais des pays comme l’Allemagne, le Royaume-Uni, la République tchèque et la Slovaquie (dont les exploitations seraient les plus touchées par ce dispositif) réfutent cette analyse. Pour la France, le paiement redistributif (surdotation des 50 premiers hectares des exploitations) qui sera mis en place sur une base volontaire, participe déjà à la dégressivité. L’Allemagne a indiqué qu’elle était intéressée par cette mesure.

– Aides couplées. Alors que la Commission propose de limiter les aides couplées à la production à 5% de l’enveloppe nationale pour les États membres ayant découplé leurs aides et à 10% pour les autres le Conseil souhaite porter ces pourcentages à 7 et 12%. Le Parlement européen va plus loin, en demandant 15% de couplage avec la possibilité d’y ajouter 3% destinés spécifiquement aux cultures protéagineuses. Sur ce sujet, les équilibres au sein du Conseil n’ont pas évolué. L’Allemagne et les Pays-Bas, notamment, toujours fermement opposés à ces aides, ne veulent pas aller plus loin que ce que propose le Conseil. La France, la Roumanie et la Finlande souhaiteraient pourtant reprendre l’idée du Parlement de consacrer un pourcentage spécifique aux protéagineux (1 à 2%).

– Jeunes agriculteurs. La question d’une surdotation obligatoire de 25% des aides directes aux jeunes agriculteurs reste un problème pour certains États membres qui souhaitent avoir le droit d’utiliser plutôt des fonds du second pilier pour ce soutien. Mais le commissaire européen se veut ferme : « Cette politique doit être commune à tous les États de l’UE. J’ai le sentiment que nous avons réussi à avancer et à convaincre que ce n’est pas une question de pouvoir entre la Commission et les États membre mais un principe très important ».

– Quotas sucriers. Le commissaire européen demande au Parlement européen et aux ministres de trouver une date pour mettre le plus rapidement fin à ce dispositif. « Le Parlement propose 2020, le Conseil, plus raisonnable, 2017 », a souligné Dacian Ciolos. Une fois ce système terminé, il se dit prêt à discuter d’une organisation de l’après-quotas qui pourrait prévoir des possibilités de gestion du secteur par les professionnels de la filière (contrats obligatoires, accords interprofessionnels reconnus pour discuter des volumes de production par exemple).

– Droits de plantation de vin (2). Les trois institutions ne se sont pas encore mises d’accord sur la date de début et de fin du nouveau dispositif d’autorisation de plantation ni sur le pourcentage annuel autorisé d’augmentation des surfaces.

– OCM. Sur l’ensemble de ce règlement, le Parlement a introduit de nombreuses dispositions sur lesquelles il se montre très ferme. Entre autres, sur la question du lait, il est proposé de mettre en place un système de bonus/malus dans le secteur laitier en période de crise afin d’inciter les éleveurs à réduire leur production. Un dispositif que soutient notamment le ministre français Stéphane le Foll. Mais pour le commissaire européen, ce dispositif « n’est pas une bonne solution. Nous l’avons analysé, et il risque de s’avérer très coûteux pour une efficacité très limitée ».

– Restitutions aux exportations. Sur ce point, les pays qui y sont le plus opposés traditionnellement par principe (Danemark, Allemagne, Royaume-Uni, Suède) se disent désormais prêt à accepter cette mesure dans le cadre du filet de sécurité.

– Prix d’intervention. Le Parlement européen et un certain nombre d’États membres (France, Espagne, Belgique…) demandent une révision des prix d’intervention (notamment de la viande bovine) afin de prendre en compte la hausse du coût des intrants. Mais, a prévenu le commissaire, ces prix ne « doivent pas mettre de pression supplémentaire sur le budget européen qui est déjà tendu. Nous pourrons éventuellement discuter au cas par cas des différentes productions ».

– Zones à contraintes naturelles. La position du Conseil, qui propose une mise en œuvre du nouveau dispositif en 2016 et selon lequel, sur la base de 8 critères biophysiques, les zones seraient considérées comme défavorisées si elles répondent pour 60% à un de ces critères ou pour 80% à deux critères semble pouvoir faire office de compromis. Même l’Allemagne, longtemps opposée au nouveau système, a rallié cette position. Le Parlement européen, qui réclame une nouvelle proposition en 2014, est isolé sur ce dossier.

– Nombre d’agences de paiement. La Commission européenne (soutenue par le Parlement européen) veut une seule agence de paiement par État membre ou par région, alors que le Conseil estime que chaque pays devrait pouvoir choisir de mettre en place le nombre d’agences dont il a besoin. La France, notamment, ne souhaite pas réduire le nombre de ses agences de paiement.

Certains de ces dossiers (restitutions aux exportations, zones à contraintes naturelles, agences de paiement) pourraient être résolus avant le Conseil de Luxembourg. Mais beaucoup de travail doit encore être réalisé au niveau technique (par exemple sur le verdissement). Aussi, l’aboutissement des négociations fin juin n’est pas une certitude. Pourtant le commissaire européen Dacian Ciolos se veut rassurant : « Je ne vois pas de sujet sur lequel on pourrait avoir besoin de plus de temps pour aboutir à un accord. On travaille sur ces questions depuis 4 ans, il est temps de prendre une décision. Mais si vraiment, on ne parvient pas à conclure en juin, cela pourra toujours être fait en juillet », a-t-il souligné.