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Stéphane Le Foll, le ministre français de l’agriculture, l’a rappelé à l’issue d’un entretien avec le commissaire européen Dacian Ciolos, le 26 juin à Bruxelles : la négociation sur la réforme de la Pac est « suspendue » à celle sur le cadre financier de l’UE pour 2014-2020 – dossier abordé d’ailleurs pour la première fois le surlendemain par le sommet des chefs d’Etat et de gouvernement des Vingt-sept. Il n’empêche : pendant les grands travaux budgétaires, qui s’annoncent particulièrement difficiles, les tractations agricoles continuent. Chypre, qui prend la présidence de l’Union le 1er juillet, veut traiter en priorité au niveau ministériel le volet développement rural de la réforme, mais aussi l’OCM unique, après que le Danemark, qui a occupé cette fonction au premier semestre, a fait progresser les discussions sur les paiements directs. Du côté du Parlement européen, « co-décideur » avec le Conseil, les trois rapporteurs ont présenté les corrections qu’ils veulent apporter aux propositions législatives de la Commission. Les autorités françaises viennent de se prononcer sur ces différents projets, détaillant ainsi leur position de négociation.
Sur la base des propositions législatives de la Commission de Bruxelles (1) et des amendements préconisés par les rapporteurs du Parlement européen (2), les autorités françaises ont précisé, mi-juin, leur position sur la réforme de la Pac de la façon suivante. Agra Presse a eu accès à ce document. Analyse, point par point.
PAIEMENTS DIRECTS
– Redistribution des aides entre les États membres. La proposition de la Commission européenne représente un équilibre fragile entre les positions des différents États membres, selon la France, qui considère, en revanche, que le système suggéré par le rapporteur du Parlement européen, le socialiste portugais Luis Manuel Capoulas Santos (contributions établies proportionnellement au total de l’enveloppe de chaque État membre), n’est pas réaliste et conduirait à un blocage des négociations. La France verrait, en effet, sa contribution doubler.
– Paiement de base. Les modifications préconisées par le rapporteur pour rendre plus flexible le rythme de la convergence du niveau des paiements directs à l’intérieur des États membres vont dans le bon sens mais sont trop restrictives, estime la France. Selon elle, on peut envisager de différencier le montant final en fonction de différents paramètres, afin notamment de prendre en compte les caractéristiques des exploitations et la contribution à l’emploi des différents systèmes de production. La France souhaite par ailleurs que tous les agriculteurs faisant une déclaration en 2014 puissent être attributaires de droits au paiement de base sans référence à l’historique et que les États membres puissent choisir d’exclure certaines surfaces de cette dotation.
– Prairies permanentes. La proposition du rapporteur parlementaire d’élargir la définition prévue par la Commission afin d’y réintégrer les surfaces pâturées traditionnelles où les espèces herbacées ne sont pas prédominantes est très bien accueillie par la France.
– Verdissement. La France soutient la proposition du rapporteur de laisser aux exploitants la possibilité de souscrire ou non au verdissement, le non-respect des critères entraînant de ce fait la perte seule du paiement vert et non du paiement de base.
La possibilité de reconnaître des exploitations comme « vertes en soi », notamment des exploitations certifiées ou engagées dans des mesures agroenvironnementales ambitieuses, est jugée intéressante par la France. Celle-ci considère toutefois que les dispositifs de certification ne doivent pas être strictement adossés aux critères du verdissement, ce qui serait trop restrictif, mais doivent plutôt remplir un impératif de niveau de bénéfice environnemental au moins équivalent, et qu’il conviendrait que soient reconnues « vertes en soi » les exploitations qui inscrivent une large majorité de leur surface dans des systèmes de mesures agroenvironnementales relevant d’une logique analogue à celle qui a prévalu pour l’agriculture biologique. Pour la mise en œuvre du critère de diversification des cultures, il faut, selon la France, aller plus loin encore que ce propose le rapporteur, et faire en sorte que le nombre de cultures exigé soit proportionné à l’importance des surfaces en prairies permanentes sur l’exploitation.
La France fait valoir aussi que le critère de maintien des prairies permanentes soulève de sérieuses difficultés et conduirait à une grande lourdeur administrative de gestion, notamment à une rigidité excessive pour les exploitations d’élevage.
Elle propose par ailleurs de comptabiliser comme surfaces d’intérêt écologique celles plantées en chanvre, en lin, en protéagineux ou en luzerne, ainsi que les prairies permanentes (moyennant une limite pour éviter un usage abusif de ce critère).
– Jeunes agriculteurs. Si la France peut admettre que la future réglementation rende obligatoire un soutien aux jeunes agriculteurs, elle estime que le choix doit être laissé aux États membres de l’appliquer en mobilisant le premier pilier ou le deuxième pilier de la Pac (ou les deux).
De plus, selon elle, il devrait être possible pour un pays d’octroyer aux jeunes agriculteurs un montant forfaitaire plutôt qu’un montant proportionnel à la valeur de leur portefeuille de droits à paiement de base.
– Soutiens couplés. Le maintien de soutiens couplés est très important pour la France qui considère la proposition de la Commission comme une bonne base, mais juge nécessaire d’élargir les possibilités d’octroyer de tels soutiens pour des motifs environnementaux, ce que préconise d’ailleurs le rapporteur.
– Soutien en faveur des petits exploitants. Comme le rapporteur parlementaire, la France estime que l’aide aux petits exploitants doit revêtir un caractère facultatif.
– Agriculteur actif. La France soutient la clarification de la notion d’agriculteur actif au moyen d’une liste négative.
OCM UNIQUE
Les amendements proposés par le rapporteur du Parlement européen, le député français Michel Dantin, membre du groupe du Parti populaire européen (PPE), permettent, selon la France, d’améliorer utilement la proposition de la Commission de Bruxelles sur les points majeurs suivants :
– Prolongation des droits de plantation viticoles et des quotas sucriers (y compris l’introduction d’une disposition pérennisant le mécanisme de mise sur le marché du quota de sucre hors quota).
– Amélioration du filet de sécurité. La France soutient en particulier les suggestions du rapporteur concernant la possibilité de réévaluer les prix de référence ; l’extension du stockage privé à d’autres produits, notamment la viande de volaille et le caillé de chèvre ; la prise en compte de l’évaluation des marges pour le déclenchement des mesures ; la révision du prix d’intervention de la viande bovine ; l’augmentation du tonnage pouvant être porté à l’intervention pour le beurre ; le maintien dans le règlement de base du classement des carcasses.
La France marque par ailleurs son intérêt pour le projet du rapporteur visant à mettre en place une responsabilité financièrement partagée entre la Commission et les opérateurs pour la prévention des risques sur les marchés, en permettant aux associations d’organisations de producteurs de procéder à des retraits temporaires.
Elle est également favorable au maintien des restitutions à l’exportation, instrument qui doit pouvoir être utilisé tant en situation normale de marché qu’en temps de crise.
De même, la proposition du rapporteur de rendre l’ensemble des secteurs éligibles aux mesures exceptionnelles de soutien en cas de crise est très bien accueillie par la France, qui estime aussi que la promotion des produits agricoles doit pouvoir être activée parallèlement à ces mesures.
Enfin, selon la France, le projet du rapporteur visant à octroyer une aide destinée à réduire la production de lait apparaît intéressante, même si elle mérite d’être précisée dans son fonctionnement, notamment ses interactions avec l’intervention publique.
– Renforcement du pouvoir de négociation des producteurs. La France propose d’étendre certaines mesures du « paquet lait » à d’autres secteurs, notamment la possibilité pour les organisations de producteurs (fruits et légumes et viandes bovine et ovine en particulier) de négocier collectivement les prix. Une orientation suggérée par le rapporteur, qui, comme la France, veut ouvrir la possibilité d’étendre la contractualisation à d’autres secteurs que le lait.
– Promotion de l’organisation des filières (OP et interprofessions). Il est indispensable de confier des missions élargies aux organisations de producteurs, comme le propose le rapporteur, notamment la gestion de fonds de mutualisation en lien avec le dispositif de prévention des risques prévu dans le deuxième pilier ou encore la possibilité de mettre en œuvre des instruments de prévention et de gestion des risques, fait valoir la France. De même, celle-ci soutient les propositions du parlementaire visant à élargir les missions des interprofessions et à renforcer les dispositions concernant le renforcement des règles des associations de producteurs.
Enfin, allant là aussi dans le même sens que le rapporteur, la France fait valoir que l’application du critère d’absence de position dominante, au regard des règles de la concurrence, pour la reconnaissance des organisations de producteurs risque de restreindre, dans certains cas, les possibilités de rééquilibrage du pouvoir de négociation des producteurs au sein de la chaîne agroalimentaire.
– Autres dispositions. La France accueille favorablement plusieurs modifications au projet de la Commission proposées par le rapporteur parlementaire : éligibilité des établissements périscolaires aux régimes d’écoulement de fruits et de produits laitiers dans les écoles ; dispositions nouvelles prévues pour les programmes opérationnels de fruits et légumes et, dans ce secteur, réaffirmation du rôle de la valeur forfaitaire d’importation dans la détermination du prix d’entrée ; mesures nouvelles prévues pour les programmes viticoles, notamment la recherche dans ce secteur qui ne doit cependant pas être limitée aux actions portant sur l’amélioration de la qualité ; ajustements dans les programmes oléicoles et apicoles.
Enfin, en ce qui concerne les normes de commercialisation, la France maintient son attachement à l’indication obligatoire du pays d’origine, aux normes sectorielles, à la possibilité de fixer des normes nationales et au principe du respect des normes européennes par les produits importés des pays tiers.
DEVELOPPEMENT RURAL
– Aspects financiers. Alors que la Commission européenne prévoit d’opérer elle-même la répartition des crédits pour le développement rural entre États membres, la France regrette que le rapporteur parlementaire, Luis Manuel Capoulas Santos, ne suggère pas que celle-ci fasse l’objet d’un accord explicite dans le cadre des discussions actuelles. Il s’agit pourtant d’une question fondamentale, indissociable des enjeux du futur cadre financier pluriannuel 2014-2020 de l’UE et de la redistribution des crédits du premier pilier de la Pac, souligne la France, ajoutant que la même logique d’éloignement progressif des références historiques soit suivie pour les deux piliers de la Pac. Selon elle, la Commission doit présenter le plus rapidement possible une proposition de répartition des crédits du second pilier et celle-ci devra faire partie de l’accord politique final.
Par ailleurs, le rapporteur suggère qu’un minimum de 30 % du montant de chaque programme de développement rural soit consacré aux mesures environnementales (dispositions agroenvironnementales, agriculture biologique, paiements au titre de Natura 2000 et de la directive-cadre sur l’eau). De son côté, la Commission appelle au maintien de l’effort financier en faveur de l’environnement et du climat au niveau de la période 2007-2013, et propose un minimum indicatif de 25 % intégrant les paiements en faveur de l’environnement, de l’agriculture biologique et des zones soumises à contraintes naturelles. La France s’oppose à l’instauration d’un tel taux minimum et estime que les Etats membres doivent avoir la possibilité d’adapter leur politique aux spécificités de leurs territoires, afin de répondre à l’ensemble des objectifs (économiques, environnementaux, sociaux) du développement rural.
La France suggère aussi que le taux de cofinancement de l’UE soit porté à 75 % pour les mesures en faveur du climat et de l’environnement, que le taux général puisse aller jusqu’à 55 % et que soit maintenu le cofinancement actuel de 75 % pour les mesures de gestion des risques.
Elle plaide enfin pour une harmonisation des règles de gestion des fonds européens à finalité structurelle.
– Zones défavorisées. Compte tenu de la complexité et de la sensibilité politique du sujet, le rapporteur suggère de traiter la question de la délimitation des zones défavorisées simples dans une proposition législative distincte. Cette option ne devra pas conduire à la mise en œuvre d’un dispositif intermédiaire, prévient la France, qui souligne en tout état de cause que la proposition de la Commission en la matière devra être profondément revue. Selon elle, il faudra en premier lieu abaisser le seuil exigé pour le classement d’une commune (au moins 66 % de la superficie doit subir un handicap, selon le projet de la Commission) et modifier les seuils de certains critères (sécheresse, drainage, humidité) pour prendre en compte correctement les handicaps correspondants.
En second lieu, la proposition de la Commission ne permet pas de prendre en considération les zones cumulant plusieurs handicaps, chacun de portée limitée, mais formant ensemble une contrainte naturelle réelle : il faut de ce point de vue intégrer la forte présence de prairies permanentes dans les critères indirects d’identification du handicap, précise la France. Enfin, celle-ci demande que les spécificités des conditions climatiques et pédologiques des départements d’outre-mer soient prises en compte.
– Dispositions spécifiques. La France soutient la proposition du rapporteur parlementaire de rétablir certaines mesures présentes dans la programmation actuelle et qui n’ont pas été conservées dans le projet de la Commission : préretraite, promotion des produits de qualité et aide à la mise aux normes.
Elle porte aussi un jugement favorable sur la suggestion du parlementaire de supprimer la disposition exigeant une réduction de la consommation d’eau d’au moins 25 % pour tout soutien à des investissements dans les infrastructures hydrauliques.
FINANCEMENT, GESTION ET SUIVI DE LA PAC
Commentant le règlement horizontal de la Pac proposé par la Commission de Bruxelles et les suggestions du rapporteur du Parlement européen, le député italien Giovanni La Via, membre du groupe du PPE, la France insiste sur les points suivants :
– Financement. Le projet de restriction du nombre d’organismes payeurs à un par pays ou par région constitue une intervention illégitime dans l’organisation interne des États membres et va à l’encontre du principe de subsidiarité, affirme la France.
Celle-ci est aussi opposée à l’idée de verser aux bénéficiaires des intérêts de retard, financés sur budget national, en cas de non-respect des délais.
– Conseil agricole. La France souhaite que la mise en place du système de conseil agricole soit facultative dans les États membres.
– Gestion et contrôle. La proposition du rapporteur parlementaire de pouvoir effectuer le paiement à l’avance de certains soutiens après l’achèvement des contrôles administratifs est soutenue par la France, qui réclame par ailleurs le maintien de la possibilité de versement de certaines aides du deuxième pilier à partir du 15 septembre et non au 16 octobre comme suggéré par la Commission.
– Conditionnalité. L’ajout de nouvelles dispositions dans la conditionnalité pour répondre à la directive cadre sur l’eau et à la directive sur l’utilisation durable des pesticides n’est pas envisageable, selon la France, qui plaide par ailleurs pour que les bonnes conditions agricoles et environnementales soient simples et adaptées au contexte local.
En outre, la France demande que la ligne de partage entre verdissement, mesures agroenvironnementales et conditionnalité soit claire, de telle sorte qu’une disposition ne puisse se retrouver que dans l’un ou l’autre des ces dispositifs.
Elle considère enfin que le verdissement ne doit pas être intégré à la ligne de base pour le calcul des mesures agroenvironnementales, de l’aide à l’agriculture biologique et des paiements au titre de Natura 2000 et de la directive cadre sur l’eau.
(1) Voir n° 3320 du 17/10/11
(2) Voir n° 3353 du 04/06/12
(3) (1) Voir n° 3356 du 25/06/12
Dessins : Gérard Mathieu
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