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Le modèle agricole familial est remis en cause en Europe, selon l’AEIAR (Association des institutions européennes d’aménagement rural). Et tandis que les exploitations de type sociétaire se développent, l’accaparement des terres par les plus « gros » se vérifie, chiffres à l’appui. Les États européens prennent, à différents niveaux, le problème en main.
Entre 1993 et 2007, le nombre d’exploitations agricoles a diminué de 22 % dans l’Europe des Quinze ; dans le même temps, la surface agricole utile (SAU) ne diminuait « que » de 3 %, selon un rapport de l’AEIAR publié le 3 décembre. Si le nombre d’exploitations diminue en Europe, leur taille augmente clairement. Cet agrandissement va de pair avec l’essor des exploitations sous forme sociétaire, qui occupent une part croissante de la SAU, constate le rapport. Ainsi, entre 1995 et 2010, la SAU occupée par les « exploitations non individuelles » a plus que doublé dans l’Europe des Quinze, passant de 16,5M ha à 38M ha. En 2010, les exploitations sociétaires ne représentaient que 2 % du nombre total d’exploitations dans l’Europe des 28, mais elles occupaient 27 % de la SAU. Cette même année, les exploitations de moins de 30 ha, qui représentaient 90 % du nombre total des exploitations de l’Europe des 28 n’occupaient que 25 % de la SAU, tandis que les exploitations de plus de 100 ha, représentant moins de 3 % du nombre d’exploitations, occupaient 50 % de la SAU totale.
Absence de régulation : quels risques ?
Basant son analyse sur ces données, l’AEIAR estime que « sans régulation, sur les tendances actuelles, la concentration et la spécialisation des exploitations agricoles à travers l’Europe se poursuivront avec une diminution du nombre d’actifs agricoles ». Selon elle, « en France, le nombre d’exploitations pourrait diminuer de l’ordre de 40 % entre 2010 et 2025 ». Dans un contexte de mondialisation, l’association craint « l’arrivée de capitaux étrangers à l’agriculture » dans les structures agricoles. Car certains investisseurs sont prêts à offrir « des prix légèrement supérieurs aux prix pouvant être acceptés par les acquéreurs locaux habituels » et s’emparer ainsi des terres : « une menace imminente pour l’agriculture familiale », selon un avis du CESE (Conseil économique, social et environnemental) du 21 janvier 2015, et un danger pour « la souveraineté alimentaire » et pour le maintien du lien entre le territoire et les acteurs qui le façonnent, estime l’AEIAR.
La régulation du foncier en Europe
« Une prise de conscience européenne et même mondiale est en marche », déclarait Emmanuel Hyest, président de la FNSafer le 3 décembre à La Rochelle. Les États qui n’en ont pas songent à des outils de régulation, affirmait-il, tandis qu’en Europe, on s’interroge sur l’efficacité des systèmes en place. L’AEIAR conclut à une « obsolescence des outils de régulation » dans une Europe où chaque État membre maîtrise sa politique foncière.
En Allemagne, où l' AEIAR constate une concentration des terres et un développement des grandes exploitations sociétaires, c’est la Bundesverband der gemeinnützigen Landgesellschaften (BLG) qui régule le foncier. L’objectif premier de la BLG n’est pas de contrôler le marché des terres, mais de « prévenir les risques portant sur les structures agricoles ». Les ventes de terres sont soumises à autorisation lorsque la surface dépasse un certain seuil défini par les Länder. La vente peut être refusée en cas de « mauvaise répartition des terrains », de « détérioration de la structure agraire du fait d’une réduction ou d’une division des terrains » ou si « le prix de vente est disproportionné par rapport au marché ». Les deux premiers critères de refus de la vente constituent les seuls cas où la BLG peut exercer un droit de préemption. En pratique, la BLG préempte chaque année 1 300 ha issus de 230 ventes, sur un total annuel de 4 000 ventes représentant 110 000 ha.
Les achats de parts de société ne sont pas régulés en Allemagne. Ainsi, de plus en plus d’investisseurs non agricoles deviennent des entrepreneurs agricoles au travers des structures de holdings, explique Volker Bruns, directeur général de la BLG. « Ces exploitations s’agrandissent rapidement, certaines font plus de 5 000 ha ».
En Pologne, le marché des terres agricoles distingue les terres privées et les terres publiques. Le marché des terres privées est relativement libre, mais favorise l’expansion des fermes familiales. Ainsi, l’organisme de régulation, l’Agencja Nieruchomosi Rolnych (ANR), ne dispose pas de droit de préemption lorsqu’une vente, effectuée entre citoyens polonais, est réalisée au profit d’une exploitation familiale ou entre parents. Sur les terres publiques, qui sont la propriété de l’État, l’ANR signe des contrats de location et en cas de vente, permet au fermier en place d’acheter les terres sans être soumis à la réglementation qui exige un système d’appel d’offres. L’ANR devrait voir ses pouvoirs renforcés dès janvier 2016 car la Pologne veut se protéger des éventuels investisseurs privés non issus du milieu agricole.
En Italie, peu de lois régissent le marché du foncier agricole. L’Istituto di servizi per il mercato agricolo-alimentare (ISMEA) « encourage l’élimination des grandes exploitations » et travaille au renouvellement des générations par le biais de subventions et d’aides à l’installation pour les moins de 40 ans et pour les cas de transmission d’exploitations. Elle peut apporter une contribution, à hauteur de 70 000 €, pour aider un jeune agriculteur à l’achat de terre. Cette politique semble nécessaire dans un pays qui compte le taux de changement générationnel le plus bas d’Europe. Cependant, l’ISMEA ne bénéficie d’aucun droit de préemption.
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3 questions à Michel Baylac, président de l’AEIAR et vice-président de la FNSafer, en charge des questions européennes
Parmi les différents systèmes de régulation mis en place en Europe, comment se place la France ?
La France fait figure de modèle, car la régulation, qui repose sur les Safer, a su évoluer depuis les années 60 de manière à rester toujours proche des préoccupations des ruraux. Les Safer constituent un observatoire fort, placé sous tutelle de deux ministères, Agriculture et Finances, qui dispose d’une boîte à outils juridiques riche pour orienter, réguler et travailler au service des agriculteurs, des propriétaires, des collectivités territoriales et de l’environnement. D’ailleurs, notre modèle est envié.
Quelles améliorations pourrait-on encore apporter au système de régulation français ?
Les Safer ne disposent pas de pouvoir de régulation lors de transfert de part de sociétés. Et pourtant, ces cas sont les plus problématiques : ceux qui concernent les ventes à des propriétaires qui n’ont pas de visage. À compter du 1er janvier 2016, les Safer pourront enfin être informées de tous les transferts de parts de société. C’est un bon départ mais ce n’est pas assez. Il faudra aller plus loin pour doter les Safer d’arguments juridiques suffisants pour combler cette fissure dans notre dispositif de régulation.
Comment expliquer de telles différences dans les systèmes de régulation des États européens ? Un travail commun est-il envisagé ?
La régulation ne couvre pas les mêmes enjeux en fonction des États. Dans les pays de l’Est, la question est plutôt de savoir comment préserver des outils déjà grands et organisés. À l’Ouest, on s’interroge davantage sur la façon de limiter l’agrandissement. À l’exception de l’Espagne, où le lobby des propriétaires fonciers bloque encore les possibilités de développer des outils de régulation, partout on veut éviter de brader le foncier à des multinationales. C’est dans cette optique que l’AEIAR se réunit régulièrement à Bruxelles, fin d’échanger les expériences, de façon à ce que chaque État puisse proposer à son gouvernement les outils les plus pertinents observés chez ses voisins.