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Ce n’est pas une proposition législative mais une simple communication que la Commission européenne doit adopter le 21 avril – et présenter au Conseil agricole de l’UE deux jours plus tard –sur un sujet politiquement sensible et techniquement très complexe : la modification du régime d’aide aux zones moins favorisées, et en premier lieu de la technique de délimitation des zones « intermédiaires », autres que celles de montagne et à handicaps spécifiques. Déjà en 2005, les Etats membres n’avaient pu se mettre d’accord sur la mise à jour de ce rouage important de la politique de développement rural. Jugeant que le critère biophysique est une méthode de classement « prometteuse », Bruxelles leur demande de lui transmettre dans les six mois les données nécessaires, afin d’être ensuite en mesure de soumettre un projet en bonne et due forme.
En vigueur depuis 1975, le régime d’aide aux agriculteurs des zones moins favorisées permet de soutenir la poursuite de l’activité agricole et ainsi de maintenir le monde rural dans les zones de montagne, dans les zones moins favorisées autres que la montagne (dites « intermédiaires ») et sur les surfaces affectées par des handicaps spécifiques.
Les zones de montagne couvrent près de 16 % de la superficie agricole de l’UE et sont désignées selon un nombre limité de critères physiques. Quelque 31 % de la superficie agricole est classée en zone intermédiaire, sur la base d’une large série de critères dont la diversité à travers l’Union a été montrée du doigt par la Cour des comptes européenne. Celle-ci y voit une source potentielle de traitement inéquitable. Seul un nombre limité d’exploitations de ces zones, représentant 7 % du total communautaire, reçoit le paiement prévu, à un niveau moyen qui varie fortement d’un Etat membre à l’autre, de 16 euros/ha en Espagne à 215 euros/ha en Belgique.
Une nouvelle définition depuis 2005...
La logique des interventions du régime des zones moins favorisées a été revue en 2005, en vue de les concentrer sur la gestion des terres. La suppression des objectifs socio-économiques pour l’octroi des paiements – « pour handicaps naturels », selon leur dénomination actuelle – s’expliquait par l’existence de mesures plus ciblées pour soutenir le revenu des agriculteurs et la compétitivité.
Ainsi le règlement de 2005 prévoit-il une nouvelle définition des zones à handicaps naturels autres que celles de montagne et à handicaps spécifiques, à savoir des zones « affectées par des handicaps naturels importants, notamment une faible productivité du sol ou de mauvaises conditions climatiques, et où le maintien de l’activité agricole extensive est importante pour la gestion des terres ».
... mais pas d’accord sur la méthode de classement
Les Etats membres ne sont toutefois pas parvenus, en 2005, à trouver un accord sur un système, à l’échelle communautaire, de classement de ces zones, en ligne avec la nouvelle définition et les nouveaux objectifs.
Il a donc été décidé de maintenir le régime tel quel pour une période limitée et demandé à la Commission européenne d’entreprendre une révision de ce système en vue de soumettre une proposition de modifications à mettre en oeuvre à partir de 2010.
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Mais, en dépit d’une « intense coopération » avec les autorités nationales et de consultations scientifiques menées depuis 1995, la difficulté d’établir des données pan-européennes ne permet pas à la Commission de présenter une proposition législative qui serait étayée par une analyse globale d’un possible nouveau système de délimitation des zones. Les informations nécessaires à une échelle détaillée sont seulement disponibles, ou ne peuvent être collectées, qu’au niveau national.
Le critère biophysique, « approche prometteuse »
Le document de la Commission souligne que le critère biophysique identifié par un groupe d’experts du réseau du Centre commun de recherche peut être utilisé partout en Europe pour discerner les terres présentant de sévères limitations pour la production agricole, les données sur le sol et le climat étant suffisamment disponibles sur le plan spatial et sémantique.
Ce critère constitue donc, selon Bruxelles, « une approche prometteuse pour construire un système objectif et transparent de désignation des zones à handicaps naturels autres que celles de montagne et à handicaps spécifiques. Cependant, les informations disponibles à l’échelle européenne ne sont pas adaptées à une application du critère biophysique à un niveau territorial détaillé et à une analyse de son impact à ce niveau.
Pour cette raison, et afin « d’éviter des résultats anormaux », la Commission prévoit « l’implication active des autorités nationales compétentes dans un nouveau travail analytique en tant qu’étape intermédiaire avant la présentation d’une proposition législative ». Elle demande donc aux Etats membres de « procéder à des simulations et de transmettre dans les six mois à ses services les cartes qui en résultent ».
Les simulations à entreprendre sur cette base devront aussi inclure, poursuit le document, « des éléments permettant de s’assurer que les zones où les handicaps naturels ont été compensés ne soient pas éligibles au statut de zone moins favorisées. Il s’agira là d’ « exclure les zones où l’agriculture a surmonté (ces) handicaps » et d’envisager des « règles d’éligibilité au niveau de l’exploitation ».