Analys Les PSE prennent corps, sans nouvelle logique

C'était en juillet 2018 : sous l’œil rieur d’une girafe empaillée du Muséum d’histoire naturelle, Édouard Philippe, le Premier ministre, l’affirmait : « Nous voulons rémunérer les agriculteurs pour le service qu’ils rendent à la nature. » Depuis, l'administration s'est mise en branle, pour donner corps à ce voeu doté de 150 millions d'euros. Définition de ce service, calcul des montants, complémentarité avec les MAEC : pendant un an, le ministère de la Transition écologique a planché sur un projet de système d’aide notifié, validé par Bruxelles le 24 février.

Le résultat reste convenu. En pleine réforme de la Pac, au sein de laquelle la France pousse la création d'éco-régimes et d'une nouvelle logique dite de résultats, la mise en oeuvre des PSE s'inscrit plutôt dans la continuité. « La Commission a souhaité que, dans le cadre actuel de la Pac, l’expérimentation ne s’éloigne pas trop des dispositifs existants », souligne Patricia Blanc, directrice générale de l’agence de l’Eau Seine-Normandie. La synthèse transmise par le ministère de la Transition écologique aux Agences de l’eau en septembre 2019 pour présenter le dispositif garde la trace de cette recommandation.

La feuille de route proposée par le ministère fait la part belle à des indicateurs de moyens, liés à des pratiques ou investissements mis en oeuvre sur les exploitations, comme IFT (indice de fréquence de traitement) ou la proportion d’azote minéral sur l’azote organique (voir encadré). Mais elle ne s'aventure pas à intégrer des indicateurs de résultats (qualité de l'eau, comptages de faune ou de flore), ni en ferme, ni dans les milieux naturels attenants.

Dix-sept indicateurs suggérés

« Ce n’est pas si compliqué. Sur la base d’une grille d’indicateurs, on définit une note et on multiplie cette note par la SAU », résume Alexandre Bacher, expert biodiversité au sein de l’Agence de l’eau Rhône-Méditerranée-Corse. Avec une dotation de 30 millions d’euros sur six ans, c’est pour l’heure au sein de son agence que le dispositif est le plus fidèle au cadre ministériel.

Sur les dix-sept indicateurs suggérés, l’agence Rhône-Méditérannée-Corse en a retenu six dans le cadre de l’appel à projet, dont les lauréats viennent d'être annoncés fin mars. Les agriculteurs des zones des captages prioritaires ou des zones à fort enjeu de biodiversité seront donc notés sur le pourcentage d’infrastructures écologiques, le nombre de milieux présents, la longueur moyenne de la rotation, le pourcentage de couverture des sols, la quantité moyenne d’azote par hectare et l’indice d’IFT en herbicide par rapport à l’IFT de référence.

« Toutefois, les porteurs de projets peuvent proposer des indicateurs complémentaires », précise Alexandre Bacher. Comme recommandé par le ministère, les 21 dossiers retenus par l’agence ont été présentés par des collectivités : communes, EPCI, syndicats de rivière, syndicats d’eau ou même des Parcs naturels régionaux. Il leur revient désormais de mener une étude détaillée pour définir des seuils pour chaque indicateur et de préciser avec chaque agriculteur une trajectoire en fonction de ces critères, tant pour la transition que pour le maintien de pratiques. Ces données devront être transmises avant la fin 2020 à l’Agence de l’eau qui vérifiera l’enveloppe totale pour le projet, et les modalités de contrôle des exploitations.

« Les transitions sont financées plus fortement », détaille Alexandre Bacher. Dans la ligne ministérielle, les indicateurs de gestion de structures paysagère – comme le nombre de milieux – seront financés à une hauteur maximale de 676 €/ha pour leur année de mise en place, mais le paiement sera abaissé à 66 €/ha par la suite. Côté systèmes de production, pour les indicateurs sur les phytosanitaires ou l’azote, la différence est moindre : la transition est financée à hauteur de 260 €/ha maximum et le maintien à 146 €/ha.

Tous les agriculteurs ayant déjà contractualisé des MAEC ou bénéficiant des aides à l’agriculture biologiques sont, enfin, exclus du dispositif.

L'Adour-Garonne sort du cadre national

Au sein de l’Agence Adour-Garonne, les premiers PSE ont été attribués avant même la notification de la Commission européenne, au début de l’année 2020, avec une vision plus centralisée du dispositif. « Le territoire d’Adour-Garonne, c’est plus de 80 % de zones de revitalisation rurale, quand la moyenne nationale est à 20 %. Nous n’avons pas la capacité d’ingénierie de grands EPCI d’autres bassins comme la Seine-Normandie ou dans la vallée du Rhône », justifie Guillaume Choisy, directeur général de l’agence.

Limitant l’action des collectivités à l’animation, l’agence Adour-Garonne a donc créé un système unique d’évaluation pour l’ensemble du bassin, avec l’aide du bureau d’études Solagro et après une concertation auprès des associations, élus et agriculteurs. « Notre but, c’était avant tout de soutenir la polyculture-élevage. Depuis trente ans, les zones de grandes cultures remontent le long des pentes et on assiste à une perte constante de prairies et d’élevages qui entraîne des transferts de pollution et de l’érosion », décrit Laurent René, responsable Agriculture au sein de l’agence.

Trois indicateurs, proches du cadre ministériel, ont été retenus : les surfaces de prairies permanentes et la diversité des cultures, l’IFT et les quantités d’azote minéral, ainsi que les infrastructures agroécologiques.

Mais au sein de l’Agence Adour-Garonne le système de paiement diffère du cadre national. Il est entièrement géré par l’agence et rémunère les exploitations sur la base d’une échelle ouverte, où chaque point remporté vaut 5 €/ha. Le dispositif ayant été lancé avant la notification bruxelloise, l’enveloppe est au final limitée non pas par la grille ministérielle, mais par le plafond de minimis à 6 000 €/exploitation/an.

« Grâce à la notification européenne, nous allons pouvoir recruter plus d’agriculteurs, et notamment les exploitations qui ont le plus d’efforts à faire pour rentrer dans le système », se réjouit Guillaume Choisy. À l’issue du second appel à manifestation, encore en cours, l’agence espère recruter 300 agriculteurs supplémentaires, pour atteindre un total de 700 agriculteurs financés sur 60 000 ha de SAU.

Des projets pilotes

« Nous avons [également] deux PSE déjà opérationnels en Normandie », rappelle de son côté Patricia Blanc, directrice générale de l’Agence de l’eau Seine-Normandie. Dans le cadre d’un appel à manifestation d’intérêt, son agence a déjà retenu onze projets, qui entreront dans le cadre ministériel. Mais deux syndicats d’eau, le SERPN du Roumois (Eure) et le syndicat du Caux central (Seine-Maritime), rémunèrent déjà des agriculteurs pour des PSE depuis la fin 2019, sous le régime de minimis, à l’issue d’un projet de recherche mené avec l’Angleterre depuis 2016.

Dans le bassin du Roumois notamment, le syndicat a poussé la logique des PSE jusqu’au bout, en rémunérant les agriculteurs avec un objectif de concentration en nitrates dans la nappe de 37,5 mg/l. Grâce à l’Inrae, cet objectif a été ensuite traduit en un indicateur de terrain. « La rémunération s’appuie sur les unités d’azote à l’hectare et sur les reliquats azotés en début d’hiver », explique Patricia Blanc. Les agriculteurs reçoivent dans ce cas entre 80 et 125 €/ha, complétés par un bonus collectif si les objectifs sont respectés à l’échelle du bassin.

Autre projet tourné vers les indicateurs environnementaux sur le territoire de l’agence : le système de PSE spécifique d’Eau de Paris, pour lequel le syndicat parisien a obtenu son propre aval par la Commission, indépendant des autres PSE, fin février. « Nous avons défini des cahiers des charges précis sur les reliquats azotés en entrée d’hiver et sur les phytos, et nous irons faire des mesures régulières sur le terrain », prévient Benjamin Gestin, directeur général d’Eau de Paris. Doté de 47 millions d’euros pour des contrats pouvant aller jusqu’à sept ans, ce système d’aide « très regardé en France », selon le directeur, est financé par le syndicat à hauteur de 20 %. Le reste est abondé par l’Agence de l’eau Seine-Normandie.

Impliquer les entreprises

À l’Ouest, l’Agence Loire-Bretagne, qui a déjà retenu dix lauréats pour une enveloppe potentielle de 30 millions d’euros, fait partie de celles qui ont joué l’ouverture. « Nous ne pouvons faire de convention de mandats qu’avec des collectivités, mais certaines entreprises nous ont soumis des études dans le cadre de partenariats public-privés », explique Carole Kerkevan, cheffe du service Agriculture et milieux aquatiques à l’Agence Loire Bretagne.

L’agence Artois-Picardie a, elle aussi, souhaité impliquer les acteurs privés. « Sur les huit propositions reçues, nous avons retenu deux projets de collectivités et un projet privé », détaille Thierry Vatin, directeur général de l’Agence. Mené par Suez, ce projet ne recevra que 60 000 € sur les huit millions prévus pour le dispositif PSE au sein de l’agence. « Nous ne finançons qu’une étude de faisabilité, pour lutter contre le ruissellement agricole », indique Thierry Artois.

L’équation calendaire

Condition imposée par la Commission : les contrats doivent être signés sur cinq ans. Alors que les collectivités retenues s‘apprêtent à lancer leurs études de faisabilité, rares sont les contrats qui se clôtureront donc avant 2025. Or, la nouvelle Pac, dans laquelle s’appliqueront peut-être les éco-régimes (echo schemes, dont les PSE français sont une préfiguration), débutera entre 2022 et 2023, avec un risque de télescopage des deux dispositifs.

« Les contrats prévoient une clause de revoyure, qui s’appliquera dès la mise en place de la nouvelle Pac », précise Delphine Berger, chargée d’étude Pollutions diffuses au sein de l’agence Rhin-Meuse. Son agence n’a toujours pas publié son appel à manifestation d’intérêt, dont l’enveloppe s’élève à 5 millions d’euros. Mais Delphine Berger prévoit déjà de prévenir ceux qui s’engageront. « La clause de revoyure doit être portée à connaissance des agriculteurs et des porteurs de projet, puisqu’elle peut freiner certains dossiers », estime-t-elle.

Pour Luc Servant, vice-président de l’APCA (chambres d’agricuture) en charge des dossiers environnementaux, la participation des agriculteurs sur le long terme sera précisément conditionnée à une présentation détaillée du dispositif. « Est-ce que ça va durer dans le temps ? Est-ce que les contrôles ne vont pas se contredire par rapport à la Pac ? Que l’agriculteur risque-t-il s’il sort des grilles en raison d’une mauvaise saison ? », s’interroge l’élu consulaire.

Le monde agricole, regrette-t-il, n’a pas été impliqué dans la construction du cadre national. Ce dont les agriculteurs ont besoin aujourd’hui pour s’engager, selon lui, c’est avant tout d’une simplification du dispositif par rapport à l’existant – et notamment par rapport aux MAEC. « Si le dispositif impose un contrôle chaque année, ça va être difficile », prévient Luc Servant. Pour convaincre, les expérimentations que les Agences de l’eau s’apprêtent à lancer auront sans doute besoin de puissants relais sur le terrain, malgré leur diversité.