Union européenne Les Vingt-sept tentés par une réforme de la Pac « à la carte »

Lors des discussions des ministres à Luxembourg, qui avaient été préparées depuis le début du mois par les attachés agricoles des Vingt-sept à Bruxelles (voir ci-après), la proposition de la Commission européenne ouvrant la possibilité de maintenir, dans certaines limites (jusqu’à 5 % de l’enveloppe budgétaire nationale, 10 % dans des cas spécifiques), un soutien couplé à des types ou des systèmes d’exploitation confrontés à certaines difficultés et particulièrement importants pour des raisons économiques ou sociales (viande bovine ou ovine, fruits et légumes par exemple) a été jugée insuffisante par certains Etats membres et excessive par d’autres. Les premiers ont ainsi estimé que des productions comme le porc et la volaille (Hongrie, Slovaquie, Pologne) ou même le tabac (Italie, Espagne, Pologne) devraient pouvoir être couvertes par ce régime, tandis que celui-ci soulève des réserves du côté danois notamment.

Plusieurs ministres ont confirmé par ailleurs que, selon eux, les propositions visant à consacrer jusqu’à 2 % de l’enveloppe nationale au soutien des jeunes agriculteurs et à verser jusqu’à 10 % de cette enveloppe selon un régime simplifié (montant forfaitaire) aux petits agriculteurs (entre 500 et 1 000 euros d’aide annuelle) qui le souhaitent ne sont acceptables que si ces dispositions sont facultatives pour l’Etat membre, et non pas obligatoires comme l’envisage la Commission.

Enfin, quelques ministres ont estimé que le projet de paiement additionnel (jusqu’à 5 % de l’enveloppe nationale) aux agriculteurs situés dans des zones confrontées à des contraintes naturelles spécifiques fait double emploi avec les dispositions prévues pour ces exploitants dans le cadre de la politique de développement rural.

Le Conseil agricole a également abordé trois éléments de la proposition de la Commission sur les paiements directs qui soulèvent nombre de réticences (voir ci-après) : la notion d’agriculteur actif, le plafonnement et la redistribution au niveau national ou régional.

Sur le premier point, Dacian Ciolos a marqué son désaccord avec un texte de compromis soumis par la présidence danoise de l’Union. Le commissaire à l’agriculture a suggéré plutôt d’établir une « liste négative » qui serait combinée avec les critères suggérés d’inéligibilité aux paiements directs, ce qui ferait supporter la « charge de la preuve » aux entités répertoriées dans cette liste et limiterait ainsi les contrôles.

Le projet de dégressivité et plafonnement des paiements a été défendu par M. Ciolos qui a fait valoir que cette disposition ne concernerait que « quelques milliers de cas sur 9 millions de bénéficiaires » des paiements directs et qu’elle répondrait à « l’attente légitime » des contribuables.

Le commissaire européen a enfin rappelé que la proposition de redistribution interne des paiements ne vise pas à fixer des taux uniques nationaux, mais « laisse les États membres libres de définir des taux par régions homogènes sur les plans économique, agronomique ou administratif. »

Les travaux menés les 2, 16 et 23 avril par les experts du Comité spécial agricole (CSA) pour préparer les délibérations ministérielles sur les paiements directs avaient montré que de nombreux États membres veulent rendre volontaires, et non pas obligatoires, les dispositions prévues pour les jeunes agriculteurs et pour les petits exploitants ; que le maintien de soutiens couplés facultatifs est généralement bien accueilli ; et que les Vingt-sept sont très divisés sur le principe du plafonnement des paiements directs, la République tchèque, le Royaume-Uni, l’Allemagne, et la Roumanie, notamment, y étant totalement opposés (1).

Les discussions du CSA ont également fait apparaître des inquiétudes, notamment irlandaises, en ce qui concerne le projet d’alignement à l’échelle nationale ou régionale du niveau des paiements directs d’ici 2019, l’idée avancée par la Commission européenne de procéder à 40 % de cet alignement dès 2014 étant par ailleurs critiquée par la Belgique, la France, l’Italie, le Royaume-Uni et Pays-Bas (2).

D’autres éléments des propositions de la Commission pour les paiements directs ont été abordés par les attachés agricoles des Vingt-sept en vue du Conseil du 26 avril à Luxembourg :

– paiement additionnel dans des zones confrontées à des contraintes naturelles spécifiques. Ce régime pourrait être accepté par plusieurs pays dans la mesure où il est volontaire, malgré des doutes sur son utilité. Certains – Finlande, Estonie, Slovaquie, Lituanie, etc. – jugent toutefois qu’il trouverait mieux sa place dans le deuxième pilier.

– définition de l’agriculteur actif. Plusieurs États membres – Allemagne, Espagne, Royaume-Uni, Hongrie, Pays-Bas, République tchèque, France, Portugal, etc. – affirment que le projet de la Commission est trop compliqué ou inapplicable, mais portent un jugement plutôt positif sur la formule de compromis soumise par la présidence danoise du Conseil.

Les propositions de la Commission pour verdir les paiements directs ont également été discutées au sein du CSA :

– surface minimale. Une très vaste majorité considère que la surface minimale (en terres arables) des exploitations concernées par les mesures de verdissement devrait être bien supérieure aux 3 ha proposés. La plupart des États membres considèrent qu’une limite identique pourrait être fixée dans l’UE : 10 ha au moins (Espagne, Portugal, Italie, etc.), 15 ha (Pologne, Roumanie, Allemagne, Pays-Bas, Belgique, etc.), voire 20 ha (Suède, Royaume-Uni, etc.).

– diversification des cultures. Une majorité préfère que le critère de diversité pour percevoir l’élément vert du paiement (30 % du total) soit fixé à deux cultures au lieu de trois, pour des raisons climatiques (pays du nord) ou pour des raisons de contrôle (Roumanie, Italie, Grèce, Irlande, etc.). De plus, une grande majorité (France, Suède, Allemagne, Roumanie, Royaume-Uni, etc.) estime qu’ il faudrait compter comme autant de cultures celles effectuées pendant une même année sur une même parcelle (été et hiver pour le blé par exemple).

– prairies permanentes. La définition des « prairies permanentes », dont le maintien est le deuxième critère, soulève des problèmes. Par ailleurs, une très large majorité (Espagne, France, Royaume-Uni, Irlande, Pays-Bas, Autriche, Finlande, Suède, etc.) redoute les charges administratives induites par une gestion des prairies à la parcelle ou l'exploitation, comme le propose la Commission, et défend le statu quo dans ce domaine (gestion nationale ou régionale des prairies permanentes).

– réservoirs écologiques. Le pourcentage de 7 % des surfaces éligibles sous forme de réservoirs écologiques ou éléments de paysage (troisième critère) est jugé excessif par une grande majorité. Certains estiment que cette disposition va à l'encontre de l'objectif de la Pac en matière de sécurité alimentaire (Autriche, Italie, Hongrie, etc). D'autres expliquent que la mise en place de ces réservoirs s'avérera compliquée lorsque les parcelles sont très petites (Estonie, Malte, etc.). Beaucoup considèrent qu'un pourcentage de 3 % pourrait être acceptable (Espagne, République tchèque, Pologne, Italie, etc.).

– sanctions. Pratiquement tous les Etats membres (Allemagne, Pologne, France, Royaume-Uni, Italie, Suède, Roumanie, etc.) soulignent que les sanctions en cas de non-respect des critères de verdissement ne devraient porter que sur la part des paiements directs liée à ce verdissement (les 30%) et en aucun cas affecter le paiement de base.

– conditionnalité. De nombreux pays (France, Pays-Bas, Pologne, Royaume-Uni, etc.) se prononcent contre l'intégration de la directive cadre sur l’eau dans les bonnes pratiques environnementales et, dans une moindre mesure, contre l'intégration de la directive sur les pesticides (Royaume-Uni, France, etc.), jugeant prématurées de telles dispositions en l'absence d'informations sur les obligations qui pèseraient sur les exploitations. La directive sur l’eau pourrait être intégrée sur une base volontaire. Les Etats membres estiment aussi qu'il subsiste une marge pour une plus grande simplification des mesures de conditionnalité proposées (Pays-Bas, Italie, Royaume-Uni, Portugal, Suède, etc.).