Gestion des risques agricoles L’Espagne très favorable aux dispositifs assurantiels… mais pas l’Allemagne

Des prix qui varient du simple au double d’une campagne à l’autre, un climat qui se dérègle, des filets de sécurité qui disparaissent… C’est indéniable : « La gestion des risques agricoles prend de plus en plus d’importance dans le contexte européen », a affirmé Carina Folkeson, experte à la Commission européenne, le 16 mars. Elle s’exprimait à Madrid dans le cadre de la conférence sur la gestion des risques et des crises dans l’assurance agricole, organisée par la présidence espagnole de l’Union européenne. Si le constat fait l’unanimité au sein des Etats membres, ce n’est pas le cas des solutions. Comment aider les producteurs à se protéger contre les risques ? Par des aides publiques provenant des Etats membres et le plus souvent abondées par l’Europe, sauf qu’il existe deux grandes logiques de distribution : les dispositifs d’urgence destinés à indemniser des catastrophes naturelles et les assurances agricoles. Si la France est en train d’effectuer la transition des premiers vers les secondes, certains Etats ont clairement fait leur choix.

Championne toute catégorie des assurances agricoles : l’Espagne. Une centaine de types de produits sont disponibles, pour lesquels l’Etat prend en charge 44 à 47 % de la prime d’assurance. En contrepartie, il ne compense pas les catastrophes lorsqu’elles concernent des risques assurables. De 2004 à 2008, 2,266 millions d’euros ont été versés via les assurances pour 2,5 millions de polices contractées, tandis que les aides distribuées hors du dispositif n’ont représenté que quelque 47 000 euros. « Le système actuel se concentre sur les risques climatiques, a indiqué José Luis Zorilla, adjoint au directeur de l’Enesa (organisme d’état en charge des assurances agricoles). L’instrument de base en est la loi sur les risques agricoles de 1978 ». Les assurances espagnoles couvrent une large palette de risques, allant de certaines épizooties aux dommages aux cultures en passant par les pertes de rendement, « particulièrement importantes pour assurer des risques croisés comme la sécheresse », a souligné José Luis Zorilla. Les rendements assurables sont fixés par le ministère sur proposition de l’Enesa. Le rendement garanti est d’en moyenne 70 % par ferme, sachant que les références sont de plus en plus souvent individualisées.

Le système évolue au fil des ans. Parmi les produits plus récents : une assurance sécheresse pour les pâturages. Basée sur un indice de végétation évalué par satellite, elle compense la hausse des coûts d’alimentation en élevage extensif. Tous produits confondus, 5 % des exploitations sont assurées en moyenne, le taux de couverture montant à 79 % pour les céréales et descendant à 14 % pour l’olivier, produit plus récent. Des dispositifs de coassurance et de réassurance publique garantissent le système. « Le bilan financier est très positif pour les producteurs, a signalé José Luis Zorilla. Les remboursements de sinistres sont très supérieurs aux primes qu’ils versent ». A l’avenir, le gouvernement espagnol souhaite développer un système d’assurance à l’exploitation et non plus à la production ou à la parcelle. Et il compte également mettre en place un réseau de sécurisation des revenus conforme à l’OMC. Aux côtés de l’Espagne, se retrouve un pays comme l’Italie. Via un fonds de solidarité national, il subventionne les primes d’assurances à hauteur de 50 à 80 %. Grâce à l’Ismea (Institut de services pour les marchés agricoles et alimentaires), un fonds de plus de 10 milliards d’euros permet de garantir le dispositif, complété cette année par un fonds de coréassurance de 190 millions d’euros alimenté par des compagnies privées.

A l’opposé de l’Espagne, « l’Allemagne se centre sur la prévention privée du risque », a souligné Eckhardt Engert, sous-directeur des marchés et de l’aménagement social au ministère allemand de l’Agriculture. L’une des raisons : le potentiel de dégâts y est jugé plus faible que dans d’autres pays du fait de conditions pédo-climatiques plus favorables. Seule l’assurance grêle, qui couvre 60 % des récoltes, s’y est développée… Sans aide du gouvernement. L’Etat a préféré investir dans un fonds pour les maladies animales, qu’il cofinance à hauteur de 50 % avec les éleveurs. « Ce fonds est aussi un moyen d’éviter qu’un producteur ne cache une maladie infectieuse », a remarqué Eckhardt Engert. Le gouvernement est également engagé dans une politique de versements ad hoc en cas de catastrophes naturelles. Pour réagir plus rapidement, il a d’ailleurs établi un programme d’aides préventives, validé en octobre 2009 par la Commission.

Rien n’étant figé, le ministère de l’Agriculture s’est tout de même demandé fin 2008 s’il devait développer une assurance multirisque agricole. Verdict : l’Etat souhaitant se conformer aux règles de l’OMC, les coûts seraient très élevés au regard de remboursements trop faibles et les assureurs ne seraient pas intéressés par de tels produits. Donc pas de changement. Pour Eckhardt Engert, « l’avenir va dépendre fortement des paiements directs que l’on pourra développer et qui sont des éléments très importants pour la stabilisation des exploitations ». Bien sûr, « si un important budget devait être consacré à ce sujet par la Commission, nous nous y intéresserions, a-t-il précisé en marge de la conférence. Mais nous sommes pour l’instant contre cette idée ». La position allemande est rejointe par l’Autriche, qui, si elle subventionne l’assurance grêle à hauteur de 50 % dont 25 % versés par le gouvernement national (soit un budget de 13 à 14 millions d’euros par an), ne souhaite pas aller beaucoup plus loin.

Pour l’après-2013, Bruxelles réfléchit à de nouveaux outils. « En 2005, la Commission a fait une communication sur la gestion des risques agricoles présentant trois options : des subventions aux primes d’assurances, le développement de fonds de mutualisation ou un schéma de stabilisation du revenu, a rappelé Carine Folkeson. Mais le Conseil n’a pas montré de préférence ». En l’absence de ligne directrice, Bruxelles a réexaminé la troisième option, qui incluerait des dispositifs assurantiels sur le modèle du Canada (voir encadré). Pour une année comme 2007 et dans une Europe à 24, cette couverture aurait coûté 6 milliards d’euros. Elle aurait profité principalement aux grandes cultures, aux productions porcine et avicole et plus particulièrement à l’Espagne et l’Italie. Pas facile à faire passer : « Nous sommes un pays qui dans le cadre de la Pac redistribue déjà de l’argent aux autres Etats membres, a indiqué Christian Rosenwirth, directeur général du secteur laitier au ministère autrichien de l’agriculture. Nos hommes politiques auront du mal à convaincre la population de payer en plus pour les assurances agricoles ! ». Pour Carine Folkeson, « c’est un outil très coûteux qui nous obligerait à réduire d’autres budgets ». Autrement dit, la Commission comme le conseil n’ont pas fini de se remettre à l’ouvrage.