Olivier Costa (CNRS) « L’influence agricole française va décliner au Parlement européen »

- Quels sont actuellement les pouvoirs du Parlement européen en matière agricole ?

Ils sont faibles, puisqu’à la demande expresse d’un certain nombre de pays - dont la France - le Parlement européen n’a hérité que d’un pouvoir de consultation en matière agricole, et ce depuis la création de la Communauté économique européenne en 1957. La procédure de co-décision, qui place sur un même pied le Conseil des ministres et le Parlement, s’est généralisée pour la majorité des politiques européennes, mais est toujours absente des dossiers agricoles. Il arrive même que le Parlement ne soit pas consulté pour certaines décisions, là encore en raison de l’opposition systématique des Français à toute extension de ses compétences en matière agricole. Pour quelle raison ? Parce que les prises de position répétées du Parlement depuis près de 50 ans sont toujours allées dans le même sens : une agriculture moins coûteuse pour le budget de l’Union, moins productiviste et plus respectueuse de l’environnement. Cela n’a pas beaucoup incité les Français à desserrer l’étau.

- Le Parlement n’a donc acquis aucune compétence agricole au fil de décennies ?

Si, mais de manière indirecte. Depuis l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam, le Parlement européen dispose d’un pouvoir décisionnel via la politique de santé publique pour laquelle s’applique la procédure de co-décision. C’est valable pour l’environnement, la consommation, etc. La politique agricole a été petit à petit cernée - y compris au Conseil des ministres et à la Commission - par d’autres politiques. Par ailleurs, absence de pouvoirs formels sur la politique agricole ne signifie pas absence d’influence. Le Parlement dispose d’un pouvoir de délibération qui lui permet d’adopter des résolutions d’initiatives et des rapports. Même s’il est difficile de savoir ce que deviennent exactement ces propositions, elles nourrissent la réflexion des institutions européennes en matière agricole. S’il n’a pas de pouvoirs budgétaires sur les dossiers agricoles, le Parlement en a cependant en matière de politique structurelle, dont on sait qu’elle comporte un volet agricole. On sait enfin que les avis indicatifs du Parlement européen ne furent pas sans effet lors de la réforme de la Pac en 1992, lors de la réforme viti-vinicole ou des fruits et légumes en 1994, et à partir de 1997 avec la préparation de l’Agenda 2000.

- Comment ces pouvoirs vont-ils évoluer ? L’échec des « Vingt-cinq » à adopter en décembre 2003 la future Constitution européenne modifie-t-il la donne ?

Cela change tout. Le projet de traité constitutionnel donnait des pouvoirs importants au Parlement : une partie des compétences agricoles devait être soumise à la procédure de co-décision, et le Parlement se voyait saisi des grandes orientations de la Pac, notamment budgétaires. On aurait d’ailleurs pu imaginer que le Parlement en profite pour tailler immédiatement dans les dépenses agricoles. Le Conseil des ministres devait, lui, garder la haute main sur tout ce qui concernait directement les prix agricoles, les prélèvements, les aides... Or, tout ceci a été remis en cause avec l’échec du sommet de Bruxelles. Sur ce plan, on peut dire que cet échec a arrangé la France qui n’avait pas réussi à s’opposer à l’extension des pouvoirs budgétaires du Parlement au cours de la négociation. Pour l’heure, l’incapacité des « Vingt-cinq » à s’entendre sur la Constitution européenne fige dans leur forme restreinte les pouvoirs agricoles du Parlement.

- Le Parlement européen dispose d’une importante commission « Agriculture ». Est-ce elle qui « fait » la politique agricole du Parlement ?

Oui, mais seulement pour les dossiers qui lui reviennent. Je m’explique. Comme toutes les institutions de l’Union, le Parlement a un système de division du travail assez poussé, avec des commissions parlementaires très puissantes et très indépendantes les unes des autres. Or, quand un dossier arrive dans l’actualité, il n’est pas rare qu’il concerne plusieurs domaines d’activité et que s’engagent des batailles assez sanglantes entre les différentes commissions du Parlement pour en obtenir le « traitement », c’est-à-dire se voir confier la responsabilité de rédiger un rapport « à titre principal ». Cette étape est décisive car la commission qui y parvient a la mainmise sur l’orientation du rapport. Et le consensus qui se dégagera au sein de la commission parlementaire sera suivi dans la plupart des cas par l’assemblée plénière du Parlement. Chaque commission a donc un pouvoir tout à fait considérable dans son secteur d’activité. Dès lors que la commission agricole parvient à obtenir le rôle de rapporteur, c’est bien elle qui fait la politique agricole du Parlement. Ceci explique aussi qu’il est parfois difficile de lire la ligne politique du Parlement : la commission de l’environnement peut adopter des textes très contraignants pour l’agriculture, et la commission agricole les ignorer superbement.

- Les députés européens font-ils l’objet d’un fort lobbying ?

Le lobbying se développe à mesure que les pouvoirs du Parlement se renforcent. La spécificité du Parlement en la matière réside dans l’existence de ce qu’on appelle les « intergroupes ». Il s’agit de rassemblements informels de députés, sans considération nationale ou partisane : les buveurs de bières, les amateurs de tauromachie, etc. Il en existe en matière agricole : on trouvera ainsi un intergroupe viticulture, un intergroupe « chasse-pêche-environnement », un intergroupe « bois et forêt », etc. Ce sont des lieux de coordination de l’action des députés - membres ou non de la commission de l’Agriculture - et des relais pour les lobbies. Très souvent le secrétariat de ces intergroupes est rémunéré par des lobbies, avec échange de « bons procédés » : « vous écoutez ce que nous, lobbies, nous avons à vous dire et en échange nous accroissons votre expertise notamment vis-à-vis de la Commission européenne ».

- La commission agricole est-elle représentative de la diversité socio-professionnelle de l’hémicycle européen, ou rassemble-t-elle essentiellement des agriculteurs ?

Les règles du Parlement font qu’il existe toujours un certain équilibre national et partisan dans la composition des commissions, mais il est évident qu’on retrouvera la plupart des agriculteurs dans la commission de l’agriculture. Il s’agit d’une grosse commission, très prisée, dotée de moyens importants, et comptant 39 membres titulaires dont beaucoup sont issus des pays du Sud, de la France. On notera qu’aucun pays scandinave n’y est représenté. Sept Français en sont membres, soit 18% des effectifs, ce qui correspond à une représentativité supérieure à la moyenne française au Parlement européen (13%). Il ne s’agit pas d’un différentiel énorme, mais dans une institution où l’on veille à ce que tout soit proportionnel et équilibré, c’est déjà assez marquant. On retiendra que très souvent le président de la commission est un Français, Joseph Daul actuellement. Cette présence importante d’agriculteurs au sein de la commission permet au Parlement de capitaliser une certaine expertise, car il faut garder à l’esprit que le Parlement est toujours dans une relation un peu conflictuelle avec la Commission de Bruxelles.

- Les élections européennes de juin 2004 vont se faire sur la base d’un nouveau mode de scrutin. Qu’est-ce que cela change ?

L’objectif de ce nouveau mode de scrutin est de rapprocher les députés des électeurs, sur la base de grandes circonscriptions (huit en France) faisant elles-mêmes l’objet d’un dispositif de réaffectation départementale des députés. Le système est horriblement complexe, mais il ne devrait pas être sans effet. Jusqu’ici, la possibilité pour un député français d’être investi ou réélu au Parlement dépendait essentiellement de sa position au sein du parti. Avec la modification du mode de scrutin, l’investiture continuera certes à faire l’objet d’un jeu partisan, mais les députés seront davantage soucieux de satisfaire leur base territoriale, faute de quoi la sanction électorale tombera. En clair, un député issu du Bordelais pourra très bien être défait à une élection, si l’électeur apprend qu’il n’a rien fait pour telle ou telle directive sur l’étiquetage du vin. On peut imaginer que cela va rendre les députés plus sensibles à l’intérêt de leur région et aux intérêts économiques. On devrait en sentir les effets pour l’agriculture qui, par définition, est une politique très fortement territorialisée. On peut imaginer que tous les députés issus d’une région où l’agriculture joue un rôle important vont être contraints de s’y intéresser un minimum, alors que pour l’instant cela n’avait pas vraiment de caractère obligatoire.

- L’adhésion des Pays d’Europe centrale et orientale (Peco) va faire entrer une centaine de députés supplémentaires dans l’hémicycle européen. L’appréhension des dossiers agricoles va t-elle s’en trouver modifiée ?

Oui, et fondamentalement. On sait que l’agriculture est un secteur encore très important dans ces pays, alors qu’il devient marginal dans la plupart des États membres actuels. Les députés issus de la Pologne ou de la Hongrie seront certainement très mobilisés sur les dossiers agricoles : il en ira de la santé économique de leur pays ou des régions dont ils sont issus. Compte tenu du retard de professionnalisation des hommes politiques à l’Est, on aura certainement une proportion beaucoup plus fortes de députés agriculteurs ou liés à des intérêts agricoles. Ces députés tenteront de peser de tout leur poids sur les questions agricoles, d’autant que la Pac est une des rares politiques pour lesquelles il y a de l’argent à prendre et de véritables enjeux immédiats. En matière de politique agricole, les positions d’équilibre qui étaient difficilement maintenues depuis le début des années soixante dans l’Union vont connaître des évolutions très rapides. Je promets des nuits blanches aux députés européens français car on peut s’attendre à des renversements d’équilibre très forts, notamment au sein de la commission de l’agriculture du Parlement. La tonalité FNSEA qui arrivait jusqu’ici à bien défendre ses intérêts au sein du Parlement pourrait voir sa position battue en brèche par les représentants des Peco où l’agriculture est encore très vivrière.

- La France sera forcément en opposition face aux Peco sur les dossiers agricoles ?

Non, mais elle va se trouver dans une situation ambiguë, au sein d’alliances multiples. On en a eu un premier signe très récemment avec la « lettre des six » publiée le 15 décembre 2003, deux jours après l’échec des négociations sur le projet de traité constitutionnel de l’Union, demandant le gel du budget de l’UE sur la période 2007-2013 à 1% du PNB, malgré le prochain élargissement et en tenant du plafond de crédit de la Pac fixé par le Conseil européen en octobre 2002. En s’associant à cette demande, la France s’est mise pour la première fois délibérément dans le camp de ceux qui sont favorables à une réduction des dépenses européennes. C’est une première, et cela promet des oppositions avec les Peco. Mais dans le même temps, la France cherchera également à nouer des solidarités à l’Est au nom d’une agriculture qui reste importante dans l’hexagone, si ce n’est économiquement, du moins électoralement et symboliquement. En schématisant un peu, ces alliances à l’Est viseront à combattre les positions trop réformatrices des Britanniques et de l’Europe du Nord.

- L’influence française, sur les dossiers agricoles ou de manière globale, est-elle condamnée à s’affaiblir ?

Elle est déjà très mal en point. D’une manière générale, les parlementaires européens français souffrent d’un certain nombre de handicaps : le manque d’implication des élus, l’éparpillement dans de nombreux groupes politiques, etc. On peut d’ailleurs penser que l’éparpillement sera moindre si l’UMP fait un score important lors des prochaines élections. Sur le volet agricole, la représentation française va forcément décliner, pour des raisons purement statistiques et démographiques, et il sera difficile pour les députés français de trouver leur place entre les pays de l’Est et les réformateurs. Ce qui se profile surtout pour la prochaine mandature, ce sont des tensions budgétaires très fortes avec d’un côté une France qui milite pour qu’on conserve la Pac telle qu’elle est, et d’un autre côté une France qui se met dans le camp des contributeurs nets « eurosceptiques » et qui dit « les dépenses, ça suffit, il faut rogner sur la PAC et les fonds structurels ». Je ne sais pas comment cette contradiction va se résoudre au Parlement, mais c’est bien cela qui va agiter la commission de l’agriculture dans les années à venir.