Les ministres de l’agriculture de l’UE, réunis le 19 novembre à Bruxelles, ont terminé le premier examen technique des propositions de la Commission européenne pour la future Pac. Après les plans stratégiques, ils se sont cette fois penchés sur l’OCM unique et le règlement horizontal. Leur principale inquiétude : la complexité administrative du nouveau dispositif de contrôle de la performance. Si leurs travaux ont globalement bien avancé, ils restent néanmoins bien loin d’un accord. La présidence autrichienne du Conseil se contentera donc au mois de décembre de l’adoption d’un rapport d’étape sur les négociations avant de passer la main à la Roumanie pour le premier semestre 2019. Les eurodéputés de la commission de l’agriculture du Parlement européen ont, de leur côté, eu un premier échange sur les trois projets de leurs rapporteurs le 21 novembre (1).
La ministre autrichienne de l’agriculture, Elisabeth Köstinger, a admis, le 19 novembre à l’issue du Conseil agricole de l'UE à Bruxelles, qu’elle devrait se contenter de faire adopter un rapport d’étape sur les discussions des États membres concernant la prochaine Pac lors du dernier Conseil de l’année, le 17 décembre. Et non pas, comme elle l’espérait, une approche générale des Vingt-huit. La présidence autrichienne n’aura pourtant pas ménagé ses efforts durant ces derniers mois. Un premier examen détaillé des propositions de Bruxelles a pu être mené. Avec à la clef, trois rapports sur l’état d’avancement des négociations. Et une première partie de compromis sur certains éléments du règlement sur les plans stratégiques a été transmise début novembre aux États membres. La deuxième partie de ce travail devrait être finalisée dans les prochains jours. Sur le règlement horizontal, quelques amendements ont également déjà été préparés. Et un texte de compromis sur l’OCM unique est prévu pour le 12 décembre. L’ensemble de ces éléments devrait être examiné par les ministres de l’agriculture le 17 décembre, lesquels pourraient en dégager quelques orientations communes. Mais pas plus. La Roumanie, qui prendra à partir du 1er janvier la présidence du Conseil, prévoit de maintenir un rythme élevé de travail avec deux réunions hebdomadaires en groupe d’experts dès le 7 janvier.
De manière générale, le commissaire européen à l’agriculture Phil Hogan s’est félicité que ses propositions soient dans les grandes lignes largement acceptées par les États membres (subsidiarité, nouveau modèle de mise en œuvre, contrôle de la performance). Tout en admettant qu’il fallait maintenant rentrer dans les détails. C’est ce qu’ont commencé à faire les ministres de l’agriculture de l’UE, à l’occasion de leur réunion à Bruxelles, avec un échange de vues sur les rapports d’avancement des discussions sur l’OCM unique et le règlement horizontal (gestion et financement).
Des mesures de marché plus réactives
Sur l’OCM unique, il leur était demandé s’ils étaient d’accord avec le fait qu’aucune révision fondamentale des mesures de soutien n’était nécessaire à ce stade.
Mais un certain nombre de ministres ont quand même demandé à revoir les outils de marché existants pour les rendre plus réactifs face aux crises et à la volatilité des prix. La France et l’Espagne ont demandé notamment la mise en place d’un système de seuils d’alerte au-dessous desquels la Commission devrait prendre des mesures. Le Portugal a, lui aussi, réclamé une modernisation de l’aide au stockage privé et de l’intervention. Le ministre français, Didier Guillaume – dont c’était le premier Conseil agricole – serait également favorable, comme le propose d’ailleurs l’eurodéputé Éric Andrieu dans son rapport pour le Parlement européen, à l'extension de la possibilité de régulation de l’offre à l’ensemble des signes sous appellation géographique (actuellement seules les AOP laitières et viticoles peuvent le faire).
Au contraire, certains – Allemagne, Pays-Bas, Danemark – estiment qu’avec l’entrée en application du volet agricole de la réglementation omnibus en début d’année (et notamment toutes les évolutions obtenues par le Parlement européen), l’OCM a déjà été suffisamment réformée. Ce règlement semble en effet être arrivé à la limite de ce que les autorités européennes de la concurrence peuvent accepter. « Il ne faut pas réviser les instruments de marché », a notamment prévenu la ministre néerlandaise, Carola Schouten. Elle souhaite même abolir le recours automatique à l’intervention.
Une couche supplémentaire de contrôles
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Sur le règlement horizontal, les ministres ont globalement fait part de leurs inquiétudes quant à la complexité du dispositif. S’ils soutiennent le nouveau modèle de mise en œuvre et le contrôle de la performance, les États membres craignent qu’ils soient très difficiles à mettre application dans la pratique.
La France notamment (mais aussi les Pays-Bas) estime que, dans un premier temps au moins (en attendant le développement de méthodes de contrôle satellitaire qui ne sont pas encore prêtes), le contrôle de la performance constituera une seconde couche de vérification (avec au total des milliers d’indicateurs) et un second système de sanction qui risque d’entraîner la suspension des paiements. Les États membres avec une administration plus légère (nouveaux États membres, petits pays) disent déjà qu’ils n’arriveront jamais à rendre un rapport de performance annuel tous les 15 février. Beaucoup demandent donc que le règlement prévoie des dispositions transitoires pour passer en douceur d’un système (de normes) à l’autre (de performance).
Mais le commissaire Phil Hogan « ne partage pas l’avis selon lequel les responsabilités seront accrues ! ». « Bien qu’il y aura effectivement de nouvelles fonctions, il y aura aussi moins de tâches dans un certain nombre de domaines. Cela ne devrait donc pas entraîner de charge administrative supplémentaire ni nécessiter de ressources additionnelles », promet-il. Et d’assurer que « la Commission sera préventive plutôt que répressive ». Bruxelles assure en effet que les États membres ne seront pas sanctionnés tant que les écarts observés par rapport aux objectifs fixés par les plans stratégiques seront justifiés. « L’accord entre la Commission européenne et chaque État membre devra être suivi chaque année, estime Phil Hogan. Il est vrai que pour l’environnement on ne peut pas constater des évolutions tous les ans, mais cela permettra un suivi au fil du temps. »
Le financement de la réserve de crise
Les ministres ont, dans leur majorité, salué le nouveau mode de fonctionnement de la réserve de crise qui deviendrait une réserve agricole avec un report d’une année à l’autre des fonds non utilisés et une flexibilité de leur utilisation. Néanmoins, dans une position commune, la République tchèque, la Slovaquie et la Hongrie dénoncent le fait que lors de sa première année de fonctionnement en 2021, cette réserve sera abondée par la réserve de 2020 qui ne sera donc pas remboursée aux agriculteurs. La plupart des États membres ont estimé que cette réserve devrait en priorité être constituée à partir des crédits non utilisés de la Pac et des recettes affectées (apurement de comptes et irrégularités) et en dernier recours par le mécanisme de discipline financière (réduction des paiements directs). Plusieurs pays ont également souligné que l’enveloppe de 400 millions € prévue serait insuffisante pour aider les exploitants en cas de crise.
Le commissaire européen à l’agriculture s’est dit « heureux de constater que les États membres apprécient la simplification concrète » de ce dispositif qu’il propose. Et de manière générale, optimiste, Phil Hogan espère récolter les fruits de ce travail au mois de décembre.
(1) Voir n° 3665 du 29/10/2018 et n° 3666 du 05/11/2018