UE/Mercosur : Bruxelles déclenche les hostilités

Après plusieurs mois (les négociations ont été finalisées en décembre 2024) de « nettoyage juridique » et de traduction dans toutes les langues officielles de l’UE, la Commission européenne a enfin donné, le 3 septembre lors d’une réunion du Collège des commissaires, son feu vert au projet d’accord controversé entre l’UE et le Mercosur. Initialement prévue pour le mois de juin puis repoussée à « la fin de l’été », cette adoption lance officiellement le processus de ratification de ce traité international. Elle était très attendue dans un contexte commercial mondial complexe marqué par les surtaxes tarifaires américaines et par des tensions régulières dans les échanges avec Pékin, les deux principaux partenaires commerciaux de l’UE. Pour Bruxelles, cette annonce revêt, donc, une importance géopolitique fondamentale. « L’accord UE-Mercosur créera la plus grande zone de libre-échange au monde, reliant plus de 700 millions de consommateurs sur deux continents », souligne le commissaire européen au Commerce international, le Slovaque Maros Sefcovic. Et d’ajouter : « Il offre aux entreprises européennes des avantages de pionnier dans une région encore largement protégée par des droits de douane élevés. » Mais pour convaincre le secteur agricole, pour lequel l’accord est devenu au fil des années un repoussoir, il ne suffit pas à l’exécutif européen d’afficher des chiffres positifs et de faire des promesses d’El Dorado.

« Ceinture et bretelles »

« Nous avons écouté attentivement nos agriculteurs et nos États membres », a ainsi résumé la présidente de la Commission européenne, Urusla von der Leyen, « et nous avons mis en place des garanties encore plus solides – juridiquement contraignantes – pour les rassurer et leur donner confiance afin de soutenir l’accord ». L’exécutif européen a, en effet, mis sur la table un acte juridique spécifique, indépendant du processus de ratification, ayant pour but de rendre opérationnelles les dispositions en matière de sauvegarde pour les produits agricoles les plus sensibles. « Nous ne rouvrons pas le texte de l’accord », précise bien Maros Sefcovic, « il s’agit d’un instrument unilatéral qui définira en détail comment nous entendons activer le mécanisme de sauvegarde, si nécessaire ». Ce nouveau texte, qui devra encore être traduit sous sa forme législative et adopté selon la procédure ordinaire, est donc un engagement politique de la Commission européenne en réponse aux préoccupations exprimées par le secteur agricole et certains États membres comme la France.

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Concrètement, elle s’engage à superviser davantage les marchés agricoles pour les produits les plus sensibles et à fournir tous les six mois un rapport sur la situation au Conseil de l’UE et au Parlement européen. En outre, Bruxelles promet d’agir plus rapidement concernant le déclenchement des mesures de sauvegarde. Concrètement, cela se traduit par des délais d’enquête plus courts ou encore l’activation de mesures de sauvegarde provisoires dans les 21 jours suivant la réception de la demande s’il existe un risque suffisant de préjudice. Autre argument mis en avant par Bruxelles, la possibilité de lancer, de manière automatique, une enquête si les importations annuelles d’un produit augmentent de plus de 10 % et si les prix à l’importation sont inférieurs d’au moins 10 % aux prix du même produit de l’UE ou d’un produit de l’UE concurrent.

Au-delà des sauvegardes, la Commission européenne considère avoir mis en œuvre « ceinture et bretelles » pour préserver le secteur agricole par le biais « de quotas calibrés, d’une ouverture progressive du marché et des garanties solides ». Mais si cela ne suffit pas, elle dispose de mécanismes additionnels en dehors de l’accord. Elle évoque ainsi la présence d’un filet de sécurité de 6,3 milliards d’euros pour l’agriculture prévu dans sa proposition de cadre financier pluriannuel 2028-2034, présentée à la mi-juillet et qui doit encore être validée. Ce montant correspond à un doublement de la réserve agricole actuelle, qui passe de 450 à 900 millions d’euros par an et qui est, dorénavant, destinée à répondre à des crises de marché. « Il s’agit d’une sorte de police d’assurance », indique un haut fonctionnaire européen qui estime, par ailleurs, que l’UE ne s’en servira pas étant donné le nombre de garde-fous pour protéger le secteur agricole dans l’accord. Toutefois, on est loin du « fonds Mercosur » de un milliard d’euros initialement annoncé. Enfin, l’exécutif européen mise aussi sur l’alignement des normes de production, notamment en matière de pesticides et de bien-être animal, promis dans le cadre de la Vision pour l’agriculture et l’alimentation publiée au début de l’année 2025. La Commission considère d’ailleurs ces dispositions comme des mesures miroirs.

Des (op) positions fluctuantes

Ce nouveau document sur les mesures de sauvegarde a notamment été salué par Paris pourtant principal opposant déclaré à l’accord commercial parmi les États membres. « Cela va dans le bon sens », a déclaré Laurent Saint-Martin, le ministre français délégué au Commerce extérieur, qui considère que ces garanties permettent « d’assumer l’ouverture tout en protégeant nos filières sensibles ». Sentiment en partie partagé par sa consœur à l’Agriculture, Annie Genevard, qui admet que la Commission a « tenu compte des intérêts des agriculteurs français ». « Notre position reste ferme, la défense de notre agriculture n’est pas négociable », prévient-elle néanmoins. Et d’ajouter que ces « garanties nouvelles » devront « être pleinement opérationnelles, applicables sur le terrain » mais aussi « accompagnées de mesures miroir et d’un véritable renforcement des contrôles sanitaires et phytosanitaires ». Des discours qui laissent imaginer que la position de la France pourrait être amenée à évoluer prochainement. Toutefois, il est encore difficile de concevoir les prochaines étapes puisque l’avenir du gouvernement du Premier ministre François Bayrou dépend d’un vote de confiance qui doit se dérouler le 8 septembre.

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L’ambiguïté est la même de l’autre côté des Alpes où le gouvernement italien « se félicite de l’inclusion d’un ensemble de garanties supplémentaires visant à protéger les agriculteurs européens » tout en soulignant la nécessité « d’évaluer l’efficacité des garanties supplémentaires prévues et la possibilité de soutenir ou non l’approbation finale de l’accord UE-Mercosur ». De son côté, la Pologne, autre tête d’affiche de l’opposition à l’accord UE/Mercosur, maintient une position ferme sans ambivalence. « Notre position n’a pas changé », rappelle le ministre polonais de l’Agriculture Stefan Krajewski dans un communiqué du 3 septembre. Et d’ajouter : « Dès le départ, nous avons exprimé notre opposition aux dispositions de cet accord, car elles portent préjudice aux agriculteurs polonais ».

Un accord, deux textes

La potentielle « minorité de blocage » au Conseil de l’UE contre l’accord pourrait chanceler, d’autant plus que sur la question de l’architecture juridique, sur laquelle elle était très attendue, Bruxelles a finalement choisi le même schéma que celui utilisé pour la modernisation de l’accord d’association UE/Chili signé en 2023.

Comme redouté par certains opposants, le processus de ratification sera donc bel et bien divisé en deux temps. Il prendra la forme d’un accord de partenariat global, de compétence mixte, et d’un accord commercial intérimaire, de compétence exclusive de l’UE, avec pour objectif une mise en œuvre plus rapide des dispositions commerciales qui suscitent de vives inquiétudes dans le secteur agricole. Au niveau juridique, cela signifie que l’accord commercial intérimaire, contrairement à celui de partenariat global, ne nécessite pas la ratification individuelle des États membres. Il pourra donc entrer en vigueur après avoir obtenu la validation du Conseil de l’UE à la majorité qualifiée (55 % des États membres représentant 65 % de la population de l’UE) puis le consentement du Parlement européen à la majorité simple. Cet accord intérimaire deviendra caduc lorsque l’accord de partenariat global entrera en vigueur. « L’architecture juridique est alignée sur les traités », assure un haut fonctionnaire européen alors que certains eurodéputés envisagent de saisir la Cour de justice de l’UE sur cette question.

La balle est à présent dans le camp des États membres et des eurodéputés à qui il revient de se prononcer. La Commission européenne reste confiante quant à la possibilité de signer l’accord en 2025. « D’ici la fin de l’année, pendant notre présidence du Mercosur, cet accord sera signé », promet également le président brésilien, Luiz Inácio Lula da Silva. Ce serait un « magnifique cadeau de Noël », estime, pour sa part, le social-démocrate allemand Bernd Lange, président de la commission du Commerce international du Parlement européen.