Se voulant à la fois une réponse urgente et dans la durée, le plan d'aide concocté par la Commission de Bruxelles pour répondre à la crise de l'élevage a du mal à convaincre. Accueilli sans enthousiasme excessif par les ministres de l'agriculture, qui doivent encore en débattre, et sévèrement jugé par les organisations professionnelles, il doit, pour le moins, être affiné pour éviter que l'aide d'urgence de l'ordre de quelque 400 millions €, sur une enveloppe totale de 500 millions €, à répartir entre les Vingt-huit pour les producteurs de lait, ne soit un coup d'épée dans l'eau, comme ce fut le cas en 2009. Et aussi pour s'assurer que l'avance exceptionnellement autorisée de 70 % sur l'ensemble des paiements directs 2015 puisse être versée rapidement, malgré la lourdeur des contrôles. Dans le secteur laitier, et s'en tenant au principe de « l'orientation vers le marché », l'exécutif européen a résisté aux appels insistants à un relèvement temporaire du prix d'intervention. Pour le moyen terme, il a pris quelques engagements – améliorations du « paquet lait » de 2012, rééquilibrage des pouvoirs dans la chaîne alimentaire – qui restent flous, et auxquels s'ajoutent les efforts déployés pour accéder à de nouveaux marchés extérieurs.
Les ministres de l'agriculture de l'UE reviendront le 15 septembre, à l'occasion d'une réunion informelle au Luxembourg sur les réponses à la crise de l'élevage que la Commission européenne a proposé d'apporter lors de leur Conseil exceptionnel du 7 septembre à Bruxelles. Un conseil qui s'est tenu entouré de manifestations de quelque 7 000 agriculteurs (1). Le plan concocté par l'exécutif comporte une enveloppe de 500 millions € qui, formellement, proviendra des marges du budget de la Pac, mais sera en fait alimenté à hauteur de 370 millions € par les recettes tirées du super-prélèvement laitier 2014/2015. Celles-ci devant atteindre un sommet : 810 millions €. En revanche, la réserve de crise sera épargnée. 400 à 420 millions € seront, selon des critères qui restaient à préciser, distribués aux États membres pour soutenir le secteur du lait. L'ensemble des paiements directs 2015 pourra faire l'objet d'une avance de 70 % dès le 16 octobre, si les difficultés liées aux contrôles sont surmontées. L'aide au stockage sera améliorée pour la poudre de lait et rétablie pour les fromages ainsi que pour la viande de porc, mais le relèvement temporaire du prix d'intervention des produits laitiers n'est toujours pas envisagé par la Commission malgré les demandes insistantes de plusieurs ministres.
Autres dispositions annoncées lors du Conseil par Jyrki Katainen, vice-président de la Commission, venu remplacer le commissaire à l'agriculture Phil Hogan, souffrant : évaluation du « paquet lait » en 2016 et renforcement de l'observatoire du marché ; amélioration du fonctionnement de la chaîne alimentaire ; création d'un groupe à haut niveau sur le crédit pour les agriculteurs, le instruments financiers et la couverture des risques ; poursuite des efforts pour ouvrir de nouveaux marchés extérieurs et faire lever les obstacles sanitaires, notamment ceux opposés par la Russie au porc européen.
Lait : aides ciblées aux producteurs…
Le plus gros des fonds (de l'ordre de 400 millions €) sera destiné à des aides ciblées aux producteurs de lait. Des enveloppes seront distribuées aux 28 États membres selon des clefs de répartitions qui restent à définir. Ce devait être l'un des sujets centraux des discussions des réunions exceptionnelles du Comité spécial agricole (CSA) des 11 et 14 septembre. Ces modalités de répartition pourraient être les suivantes : montant payé au titre du super-pré-lèvement, baisse moyenne du prix du lait depuis l'entrée en vigueur de l'embargo russe, chute des exportations et niveau des quotas laitiers lors de leur dernière année d'application (2014/2015). Bruxelles souhaite que cet argent soit dépensé le mieux possible. « Si l'argent est dispersé entre tous les producteurs de lait de l'UE, ils toucheront peut-être 200 € chacun et cela n'aura aucun effet », indique-t-on à la Commission européenne. Commission et Conseil veulent éviter de faire la même erreur qu'en 2009 quand les 330 millions € débloqués pour le secteur s'étaient résumés à un saupoudrage inutile. L'objectif est donc de trouver le meilleur moyen d'agir afin de redresser le marché et d'aider les producteurs à investir pour l'avenir. Les États membres sont donc invités à proposer les solutions qui leur semblent les plus adaptées à la situation particulière de leurs producteurs. Ils pourront par exemple déterminer quelles productions, quelles régions ou encore quels types de producteurs pourront recevoir ces aides. Le ministre allemand de l'agriculture, Christian Schmidt, a déjà indiqué qu'il souhaitait utiliser ces fonds – auxquels pourraient être ajoutées des aides nationales – afin de financer des crédits à taux réduit pour les agriculteurs.
Lait : une crise mondiale, mais une production toujours en hausse
Entre les mois d'août 2014 et 2015 les prix des produits laitiers (poudre, beurre, cheddar) ont chuté partout dans le monde. A titre d'exemple, le cours de la poudre de lait écrémé a reculé de 37% dans l'UE et aux Etats-Unis et de 42% en Océanie. Une situation qui n'empêche pas les grands pays producteurs de continuer à produire toujours plus : en Australie, la production du mois de juillet est 7,6% au-dessus de son niveau de l'an-née précédente ; en Nouvelle-Zélande sur les deux premiers mois de campagne (juin et juillet) elle est déjà de 11,5% supérieure à la même période en 2014 ; et aux Etats-Unis la hausse est plus modérée avec une augmentation de 1,6% depuis début 2015. La collecte de lait de l'UE en 2015 devrait connaître une hausse de 1% par rapport à 2014 malgré la baisse de 1,2% observée durant les trois premiers mois de l'année.
... stabilisation du marché...
Entre août 20014 et août 2015 le prix du lait a chuté de plus de 20% dans l'UE (passant de 36,9 cts/l à 29,3 cts/l) conséquence d'une crise laitière mondiale amplifiée par l'embargo russe (voir encadré). Afin de stabiliser le marché laitier, une revalorisation de l'aide au stockage privé de la poudre de lait et la réouverture de ces aides en faveur des fromages sont proposées. Pour la poudre de lait, l'aide serait augmentée en valeur et en durée (qui pourrait atteindre 9 à 12 mois) afin de rendre le dispositif plus attractif pour les opérateurs. Pour les fromages, Bruxelles assure avoir retenu les leçons du premier dispositif mis en place il y a un an. Celui-ci avait dû être stoppé net quelques semaines après son entrée en vigueur face à l'affluence de demandes en provenance d'Italie. L'Irlande et les pays baltes se sont dits intéressés par ce nouveau programme.
Par contre, Bruxelles refuse d'augmenter le prix d'intervention de la poudre de lait, estimant que cette mesure va à l'encontre de l'orientation politique de la nouvelle Pac qui doit intervenir au minimum sur les marchés. Au grand dam de la France qui estime que cette mesure mise en place de manière temporaire (six mois par exemple) coûterait seulement 10 millions € pour stocker 109 000 t de poudre soit environ 10% du marché et permettrait d'envoyer un signal sur les prix. « Ce dispositif coûterait environ le même prix que le stockage privé, a admis le représentant de la Commission. Mais nous préférons laisser la gestion des stocks aux opérateurs ». Bruxelles craint qu'en augmentant le prix d'intervention de 22 cts aujourd'hui à 26 cts comme le demandent certains cela incite les producteurs à produire encore plus. De plus, la Commission, dans le contexte budgétaire serré actuel, veut savoir exactement combien lui coûtera la mesure.
Sur ce point, le ministre de l'agriculture luxembourgeois, Fernand Etgen, qui préside le Conseil, a estimé à l'issue du Conseil, que les ministres des Vingt-huit étaient « loin d'être unanimes » sur ce point. Lors du tour de table organisé, seuls deux États membres se sont ouvertement prononcés contre la hausse de prix d'intervention : le Royaume-Uni et les Pays-Bas. À l'inverse, un certain nombre d'États membres se sont dits pour : la France, l'Espagne, la République tchèque (pourtant traditionnellement opposée à l'intervention sur les marchés), l'Irlande, la Belgique ou encore l'Autriche.
... à moyen terme
Enfin, la Commission européenne s'est engagée à avancer la publication du rapport sur la mise en place du paquet lait en 2016 au lieu de 2018 comme initialement prévu. Sur la base de ce travail, Bruxelles pourrait ouvrir des discussions pour améliorer son fonctionnement.
Bruxelles s'engage également au renforcement de l'Observatoire européen du marché laitier afin d'accélérer encore la publication des informations.
Augmentation de l'avance sur les paiements directs
La Commission européenne va proposer de porter de 50 % à 70 % l'avance sur les paiements directs 2015 que les États membres pourront verser à partir du 16 octobre, début de l'exercice budgétaire 2016 du budget agricole de l'UE. Lors du Conseil des Vingt-huit, plusieurs délégations (Pologne, France, Autriche, Italie, Pays-Bas...) ont demandé que les contrôles préalables à l'octroi de ces aides soient assouplis, afin que la mesure puisse être mise en œuvre de façon efficace. L'Allemagne, notamment, a réclamé des clarifications sur ce point.
«L a crise du lait est une vraie crise qui menace les moyens d'existence des producteurs », a reconnu Jean-Claude Juncker en réponse aux interventions des députés après son discours sur l'état de l'Union le 9 septembre devant le Parlement européen à Strasbourg. « Il faut essayer de la résoudre la plus rapidement possible », a dit le président de la Commission européenne, qui, en revanche, n'a pas prononcé, faute de temps, les propos sur l'agriculture, notamment sur la nécessité de « briser quelques oligopoles dans le secteur de la distri-bution », qui lui étaient prêtés dans le texte écrit de son discours.
Après l'enveloppe d'urgence de 500 millions € et les quelques mesures de marché pour le secteur laitier annoncées le 7 septembre, « d'autres propositions viendront sur la table », a également assuré Jean-Claude Juncker. « Sans les agriculteurs, nous n'aurions pas l'Europe telle que nous la connaissons aujourd'hui. Nous ne pouvons pas les laisser tomber », a-t-il dit.
Un relèvement de 75 % à 85 % des avances sur les paiements au titre du développement rural liés à la surface et au nombre d'animaux (agri-environnement, production biologique, zones soumises à des contraintes naturelles, bien-être animal), à compter du 16 octobre, va également être préconisé par la Commission.
Instruments financiers et stabilisation des revenus
La Commission rappelle qu'elle travaille avec la Banque européenne d'investissement (BEI) sur différentes options pour la mise en place d'instruments financiers, qui pourraient notamment lier les remboursements à l'évolution du prix des produits de base. Ces instruments sont éligibles au soutien des programmes de développement rural 2014-2020.
Les États membres et les régions ont déjà la possibilité d'inclure un outil de stabilisation des revenus dans ces programmes. Mais, à ce stade, seuls quelques pays ont décidé d'y recourir.
Porc : stockage privé pour les graisses et le lard
La Commission est prête à proposer de rouvrir l'aide au stockage privé du porc, ce qui pourrait être fait rapidement. Ce régime porterait sur les graisses et le lard, produits touchés par l'embargo sanitaire russe, alors que le précédent, mis en œuvre au printemps dernier, n'a pas donné les résultats escomptés.
L'Allemagne n'est pas favorable à cette aide, préférant l'octroi d'un soutien ciblé aux producteurs.
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Promotion des produits agricoles : augmentation du budget 2016
La Commission compte augmenter en 2016 le budget consacré à la promotion des produits agricoles, en plus de 81 millions € déjà prévus, une part spécifique des fonds étant réservée aux produits laitiers et à la viande porcine.
La France a regretté toutefois que cette hausse des crédits soit envisagée pour l'année prochaine seulement, alors qu'il faut agir au plus vite.
Une série d'ateliers d'information sur les nouvelles règles pour la promotion sera lancée avec les États membres, a annoncé la Commission, rappelant aussi que la politique réformée dans ce domaine prévoit notamment des taux de cofinancement plus élevés (de 50 % à 70-80 %), une liste élargie de produits éligibles (dont la promotion générique de la viande porcine sur le marché intérieur) et un accroissement graduel du budget (jusqu'à 200 Mio € en 2019).
Accords commerciaux bilatéraux : des opportunités
La Commission insiste sur les possibilités offertes par les accord de libre-échange négociés par l'UE (Balkans, Cariforum, Amérique centrale, Corée du Sud, Maroc, Pérou, Colombie, Moldavie, Géorgie, Ukraine), les plus récents étant ceux avec le Canada et le Vietnam. S'agissant de ce dernier pays, précise-t-elle, les droits de douane sur les produits laitiers seront réduits d'un maximum de 19 % à zéro sur 3 à 5 ans. Aujourd'hui, des pourparlers sont en cours avec les États-Unis et le Japon.
Barrières sanitaires : convaincre Moscou
En 2014, des problèmes spécifiques d'obstacles commerciaux sanitaires touchant les produits laitiers ont été résolus avec le Chili, la Chine, le Japon et la Corée du Sud, note la Commission. Plus récemment, pour la peste porcine africaine, les États-Unis ont accepté les décisions de régionalisation de l'Union.
L'UE a introduit par ailleurs une procédure à l'OMC contre l'embargo « totalement disproportionné » appliqué par la Russie sur tous les produits du porc de l'UE du fait de l'apparition de cette maladie dans quatre États membres. Les ministres ont demandé à la Commission de reprendre les négociations avec Moscou sur ce dossier.
Chaîne alimentaire : groupe à haut niveau et partage d'expériences
Face aux « défis » de la chaîne alimentaire, un groupe à haut niveau (représentants des ministères nationaux) va être créé par la Commission. Il traitera en particulier les questions suivantes : crédit pour les agriculteurs, instruments financiers et de couverture des risques tels que les marchés à terme pour les produits agricoles.
Parallèlement, des réunions seront organisées pour partager les expériences et bonnes pratiques, en ce qui concerne notamment les pratiques commerciales abusives, le fonctionnement de l'actuel code de conduite et les expériences menées dans certains États membres tels que l'Espagne et le Royaume-Uni.
Des produits laitiers pour les écoles, et aussi les réfugiés
« Dans le contexte de l'actuelle crise des réfugiés, il y a des moyens de répondre aux besoins nutritionnels » de ces personnes, affirme la Commission. Par exemple, ajoute-t-elle, « par la distribution de produits laitiers ».
Une marge existe dans l'actuel régime de distribution de lait dans les écoles pour que soit davantage utilisé le soutien apporté par l'UE, note également la Commission, puisqu'aucun plafond financier n'est fixé, contrairement au régime pour les fruits et légumes.
Le soutien de 500 millions € présenté par la Commission de Bruxelles « est un pas dans la bonne direction, mais n'est pas suffisant pour atténuer l'impact de la chute des prix et stabiliser la production alimentaire en Europe », estime le président de la commission de l'agriculture (Comagri) du Parlement européen, le démocrate-chrétien polonais Czeslaw Adam Siekierski, dans un communiqué publié le 9 septembre. Selon lui, « ce plan pourrait bien ne pas fonctionner s'il n'est pas accompagné de mesures supplémentaires, par exemple une augmentation des prix d'intervention des produits laitiers, qui ne sont pas à jour ».
« Nous avons besoin d'un filet de sécurité plus réactif et de nouveaux instruments de marché qui contribueraient à lutter contre la volatilité des prix et l'instabilité du marché », poursuit le président de la Comagri. « Le prochain examen de la Pac sera un bon moment pour discuter de la manière dont dont nous pouvons mettre à jour et étendre les mesures de crise, sur la base des propositions formulées par le Parlement européen lors de la dernière réforme, qui, malheureusement, ont été rejetées par les États membres ».
La crise de l'élevage fera l'objet, le 16 septembre à Bruxelles, d'un débat en session pleinière du Parlment européen, précédé de déclarations du Conseil et de la Commission.
« Après six heures de discussion, de tour de table, au bout du compte, ce qui est revenu de manière assez claire, c'est qu'on n'y voyait pas suffisamment clair, que la Commission devait préciser les choses et que pour qu'il y ait une décision politique, il faut un conseil » des ministres, a lancé le ministre de l'Agriculture, visiblement frustré, lors d'une conférence de presse à Bruxelles, le 7 septembre. Le ministre français s'est notamment interrogé sur l'origine de l'enveloppe de 500 M€ et sur les conditions dans lesquelles se feront les avances aux agriculteurs sur les aides prévues par la PAC. Il a par ailleurs regretté le fait que la Commission n'ait pas envisagé de relever le prix d'intervention à partir duquel l'UE décide d'acheter des stocks de lait en poudre et de beurre pour soutenir les cours du lait. « Nous pensons toujours que (c'est) la bonne mesure et la mesure la plus efficace », a-t-il soutenu, indiquant avoir eu une discussion « brève mais ferme » sur l'aide au stockage privé avec les experts de la Commission, qui privilégient cette option.
Celle-ci s'efforcera, avec le Conseil et le Parlement européen, d'accélérer la conclusion des négociations sur un programme plus large de distribution de produits agricoles dans les écoles.
Recours aux aides d'État
De nombreux instruments de soutien peuvent être mobilisés au niveau national, signale enfin la Commission : possibilité d'octroyer des aides dites de minimis (en dessous de 15 000 € pour la production agricole primaire, de 200 000 € pour les capacités de commercialisation et transformation sur 3 ans) ; aides d'État autorisées même en dehors des programmes de développement rural, par exemple pour les investissements, pour l'agri-environnement, le climat et le bien-être animal, pour la production biologique, pour la participation à des systèmes de qualité, etc.
Sous certaines conditions, les aides d'État peuvent aussi couvrir la promotion, la fermeture de capacités de production et, selon des critères très stricts, le sauvetage et la restructuration d'entreprises connaissant de sévères difficultés financières.
(1) Voir même numéro