Céréales Une étude dresse le bilan des réformes du marché européen des céréales

Commandée par la Commission européenne et publiée le 12 mars, une étude de LMC International (Oxford, Royaume-Uni) intitulée Évaluation des mesures appliquées par la Pac au secteur des céréales constate tout d’abord que les mesures liées à la production au titre de la réforme de l’Agenda 2000, telles les aides couplées aux cultures arables ou les paiements supplémentaires pour le blé dur, ont été démantelées et remplacées par les paiements découplés, « réduisant les biais possibles favorisant une culture par rapport à une autre ».

Les réformes engagées lors de la révision à mi-parcours et du bilan de santé de la Pac ont aussi réduit l’impact des mesures qui créaient des écarts entre les prix du marché interne et les niveaux mondiaux, ajoutent les auteurs, citant la « décision de n’accorder aucune restitution à l’exportation depuis 2006 » et la réduction de quantités pouvant être portées à l’intervention, même si ces mécanismes sont encore disponibles en tant que filets de sécurité.

Résultat de ces réformes mis en évidence par l’étude : la Pac est maintenant ciblée sur les revenus des agriculteurs, et les décisions de production sont prises sans se concentrer spécifiquement sur le secteur des céréales.

À l’exception de la production de blé dur, les exploitants interrogés soulèvent peu de problèmes en ce qui concerne l’application des mesures de la Pac, leurs inquiétudes concernant surtout le respect de critères plus stricts au titre de la conditionnalité.

L’étude démontre donc « l’efficacité des réformes qui ont permis qu’émerge un avantage comparatif lors du choix de cultures dans le secteur des céréales ». Par exemple, le blé tendre, pour lequel l’UE est compétitive sur le plan international, a augmenté sa part du commerce mondial de cette céréale.

Il est d’ailleurs frappant de remarquer, selon les auteurs, que l’UE a globalement maintenu sa part sur les marchés traditionnels d’exportation des céréales (y compris pour l’orge) d’Afrique du Nord, du Proche-Orient et d’Afrique sub-saharienne, malgré l’émergence de concurrents tels que l’Ukraine, la Russie ou le Kazakhstan, et malgré l’absence de restitutions à l’exportation depuis 2006. De plus, les États membres dotés d’installations le long du Danube ont accru leurs volumes d’exportation en dépit de la concurrence directe des pays de la mer Noire.

À l’inverse, pour le maïs, le manque de compétitivité de la plupart des États membres s’est traduit par un déficit persistant.

Autre indication de cette libéralisation de l’organisation du marché, ajoute l’étude : l’augmentation de la transformation de l’amidon de céréales dans les régions enclavées d’Europe centrale et orientale.

Encore un exemple de la compétitivité croissante du secteur : l’accroissement de la part des céréales dans les aliments composés pour animaux, le débouché le plus important, qui est passée de 41 % en 2000 à 47-48 % en 2007-2010, favorisé en partie par les barrières opposées aux OGM.

Les auteurs soulignent par ailleurs que leur analyse du secteur a mis à jour quelques développements inattendus. Le plus surprenant, écrivent-ils, concerne la volatilité des prix sur le marché intérieur. Avec le prix d’intervention comme prix plancher, on pouvait s’attendre à ce que celle-ci soit plus faible dans l’UE que sur les marchés d’exportation. Or, le contraire a été enregistré. Les raisons de cette situation « ne sont pas claires », car la transmission des prix du marché mondial aux prix locaux et à l’intérieur de l’UE « semble bonne ». Autre développement, qui n’est pas aussi inattendu, selon l’étude : même si les prix des produits de base ont été relativement élevés ces dernières années, il existe encore des États membres où les producteurs de céréales, oléagineux et protéagineux (Cop) auraient, en moyenne, disposé de revenus très bas si des aides couplées et découplées ne leur avaient pas été octroyées. L’augmentation de l’utilisation du « zéro pâturage » en élevage laitier est également inattendue, ajoutent les experts. Dans plusieurs États membres, au lieu de faire paître les vaches, les systèmes plus intensifs incluant à la fois des céréales et des cultures visant à fournir des aliments pour animaux ont pris de plus en plus d’importance.

La plus grande volatilité des prix a favorisé l’intérêt pour la gestion des risques, mais, jusqu’à présent, constatent les auteurs, seuls les contrats à terme du blé ont généré assez de transactions pour dégager des liquidités permettant de traiter de gros volumes de négoce sans créer de distorsions de prix. En ce sens, poursuit l’étude, « le transfert de la responsabilité de l’assurance prix – par exemple, via les mesures de la Pac comme le filet de sécurité fourni par les stocks d’intervention, les accords d’importation et l’éventuelle reprise des restitutions à l’exportation – des agences officielles aux institutions privées par le biais de mécanismes de marché doit être encouragée, mais il est difficile de déterminer comment la Commission pourrait soutenir ce processus ».

Dans le secteur COP, la croissance continue des surfaces d’oléagineux, en réponse à la demande de biocarburants, et l’apparition du maïs ensilage en tant que récolte importante en Allemagne, en réponse à des incitations nationales à la production de biogaz, sont deux des exemples les plus frappants de mesures qui provoquent des déplacements dans le choix des cultures, souligne l’étude.

Dans le cas du colza, poursuivent les auteurs, l’expansion des surfaces a atteint maintenant un point tel que que plusieurs régions de l’UE le plantent à une fréquence plus grande que la rotation normalement recommandée pour des raisons agronomiques. De même, compte tenu de la demande de biogaz, le maïs ensilage occupe aujourd’hui 11 % de la surface agricole utile allemande. Certains agriculteurs le produisent en tant que monoculture, les superficies de maïs ensilage ayant également progressé dans les régions frontalières de la Pologne et du Danemark, en partie à cause de la demande en Allemagne.

Ces deux exemples « mettent en évidence une carence dont souffrent actuellement les mesures liées aux bonnes conditions agricoles », affirme l’étude, qui recommande « l’inclusion dans les exigences de la conditionnalité de normes spécifiques de rotation minimum ».

Les experts notent enfin que, dans le secteur des céréales, c’est le blé dur qui a fait face aux plus grands défis pour s’adapter aux réformes. Le net déclin des surfaces plantées dans plusieurs zones de production traditionnelles confirment, estiment-ils, que des zones importantes étaient cultivées uniquement à cause d’une forte aide couplée. Et les demandes des États membres de mesures article 69 et 68 (soutien spécifique des productions fragiles) pour cette céréale avaient de toute évidence pour but de permettre une certaine flexibilité pour compenser la perte des soutiens couplés.

Toutefois, l’étude recommande, dans la mesure où l’objectif à long terme est d’orienter plus le secteur sur le marché, « qu’une limite de temps soit prévue pour ces aides spécifiques afin de les rendre transitoires par nature ».