Budget de la Pac : Stéphane Travert au pied du mur

Stéphane Travert a annoncé le 27 juillet, « en lien avec le Premier ministre et les autres ministères concernés », un transfert « à hauteur de 4,2 % des montants des crédits du premier pilier de la Pac vers le second pilier ». Il s’agit de combler un déficit budgétaire estimé à au moins 853 millions d’euros, reconnu comme « une impasse financière » par le ministre lors de son audition à la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale, le 26 juillet. Christiane Lambert, présidente de la FNSEA, évoque volontiers « un gros cadavre » laissé par le ministre précédent. Il manque de l’argent pour payer certaines aides du second pilier de la Pac que sont l’indemnité compensatoire de handicap naturel (ICHN), les aides bio et les mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) d’ici 2020. Pour les syndicats agricoles, le montant est d’au moins un milliard d’euros, avec 853 millions d’euros juste pour l’ICHN. Difficile d’évaluer aujourd’hui ce qu’il manque au sujet des MAEC et des aides bio (fonds FEADER) puisque les budgets et les conditions d’octroi de ces aides dépendent des régions. Et chaque région oriente son budget différemment en fonction de ses priorités de développement pour son agriculture. De plus, comme le précise le ministère, il restera des enveloppes non utilisées dans leur totalité sur certaines aides annuelles du second pilier de la Pac qui pourront abonder les enveloppes d’autres aides, dont la bio et les MAEC (fongibilité des aides). Seulement, d’après les chambres d’agriculture, la fongibilité des aides aurait déjà été bien exploitée.

Dans son évaluation à mi-parcours de la Pac, la France doit notifier à Bruxelles ses modifications pour les années à venir (2018-2020) avant le 1er août. Le timing est donc serré pour faire les bons choix budgétaires.

Où trouver l’argent ?

En ce 26 juillet, une question s’est posée à propos de ce trou budgétaire auquel doit faire face le ministère de l’Agriculture : où trouver l’argent ? Aussi Stéphane Travert s’est lancé dans une série de négociation en bilatéral avec les organisations professionnelles agricoles et les syndicats, privilégiant cette stratégie à un Conseil supérieur d’orientation et de coordination de l’économie agricole et alimentaire (CSO) prévu le 27 juillet, finalement annulé. « J’achèverai ce soir une consultation large sur les besoins de financement identifiés jusqu’à 2020 », avait-il expliqué le 26 juillet à la commission des affaires économiques. Et les positions étaient fortes entre organisations. « Bercy se débrouille et doit chercher. L’État a déjà prélevé 800 M€ à la profession agricole en prenant dans les caisses des chambres d’agriculture (55 M€), de la MSA (490 M€) et du Fonds national de gestion des risques en agriculture (250 M€). Nous ne paierons pas deux fois » clamait haut et fort Christiane Lambert, le 26 juillet. La FNSEA se refusait à augmenter le prélèvement du premier pilier vers le second pilier, acté à 3,33 % depuis le début de la Pac 2014-2020. François Lucas, en charge du dossier à la Coordination rurale, était tout aussi clair : « L’État se débrouille ». « Le premier pilier sert déjà à beaucoup de choses. Rien ne sert de déshabiller Pierre pour rhabiller Paul. Au final, tout le monde est fauché », continuait-il. Claude Cochonneau, président de l’APCA, se refusait également à imaginer un transfert plus important du premier pilier vers le second. L’AGPM, l’AGPB, la Fop et la CGB affichaient la même position. Au contraire, la Confédération paysanne, la Fédération nationale de l’agriculture biologique (Fnab) et les ONG environnementales (WWF, Greenpeace, FNE, etc.) réclamaient une hausse du transfert du premier vers le second pilier.

Ménager la chèvre et le chou

Après une longue soirée de consultations le 26 juillet, Stéphane Travers a tranché le lendemain matin, actant un transfert plus important du premier vers le second pilier. En plus des 3,33 % déjà entérinés, la France prélèvera 4,2 % de plus. Ainsi, sur un budget du premier pilier d’environ 7,4 milliards, un prélèvement supplémentaire de 4,2 % représente plus de 300 millions d’euros par an sur deux ans qui devraient être rapatriés sur le second pilier. Il devrait donc toujours manquer de l’argent par rapport aux estimations. De son côté, le ministère avoue qu’il est impossible aujourd’hui de savoir si, avec cette hausse de 4,2 %, l’ensemble des besoins seront couverts puisqu’il s’agit d’estimations à un instant T. Il n’apparaît cependant pas inquiet sur les équilibres budgétaires à venir, sachant que des leviers de modulations d’attribution de certaines aides sont encore possibles.

En parallèle, le même jour, Stéphane Travert a annoncé le maintien du paiement redistributif à 10 %, comme l’an passé. Et cela alors que l’objectif écrit dans la Pac 2014-2020 était de passer à 20 % à l’horizon 2018. Là encore, la France devait notifier sa position à Bruxelles pour le 1er août, comme chaque année. En agissant de la sorte, le ministre ménage la chèvre et le chou. Avec l’augmentation de prélèvement du premier vers le second pilier, il privilégie les exploitations d’élevage et les exploitations bio au détriment des grosses structures. Et, avec le maintenant à 10 % du paiement redistributif, il a fait le choix de ménager les grandes exploitations et ne pas favoriser davantage les exploitations de moins de 100 ha.

Utiliser les enveloppes budgétaires au maximum

Si la question du financement est en partie résolue, il est légitime de s’interroger sur les raisons qui ont conduit à cette « impasse financière ». Réponse de Stéphane Travert, lors de son audition à la commission des affaires économiques : la première raison est « la sur-programmation des projets destinés à éviter la sous-consommation des enveloppes ». En effet, un rapport du Sénat sur la Pac (3), officialisé le 26 juillet, explique que pour les années 2014 et 2015, « la “consommation” des enveloppes budgétaires consacrées au second pilier accuse un net retard ». Pour pallier cela, le gouvernement précédent a augmenté le montant de certaines aides du second pilier. Par exemple, l’aide à la conversion bio est passée de 200 €/ha à 300 €/ha en 2015 (cultures annuelles). Stéphane Travert poursuit la liste des raisons de cette situation : « L’extension du périmètre des bénéficiaires de l’ICHN, le renforcement de la part de l’Union européenne dans l’écofinancement, le dynamisme d’un certain nombre de dispositifs comme la conversion à l’agriculture biologique et la montée en puissance de l’assurance récolte ».

Une décision très politique

Après près d’un an de négociations avec les syndicats, un périmètre élargi sur les zones de handicap naturel a été établi, intégrant notamment davantage de zones d’élevage. Le nombre de bénéficiaires de l’ICHN devrait donc inévitablement augmenter pour les années à venir. L’application de ce zonage devrait prendre effet en avril 2018. Mais un report d’un an a été demandé à Bruxelles par la France. Le précédent gouvernement a également choisi, selon l’APCA et la FNSEA, de « ne contribuer qu’à hauteur de 25 % au lieu de 50 % au cofinancement des aides européennes », soit une économie de budget de 175 millions d’euros pour l’État. De, plus, il est vrai que le nombre de conversion à l’agriculture bio a été bien plus important que prévu. Un phénomène courant en période de crise où se manifestent des écarts conséquents entre le prix de vente des produits conventionnels et celui des produits bio. Ainsi la FNAB estimait à « 21 nouvelles fermes bio par mois et 20 % de progression de la consommation de produits bio en 2016 ».

« J’assume au nom de la France les erreurs du passé et ferai tout pour laisser à mes successeurs une situation assainie », avait déclaré Stéphane Le Foll au sujet de l’apurement concernant les aides Pac de la France de plus d’un milliard d’euros auprès de Bruxelles. La FNSEA estime, elle, que Stéphane Le Foll a laissé « une énorme ardoise ». « L’urgence, c’est de redonner de la confiance dans les pouvoirs publics », avait souligné Stéphane Travert le 26 juillet. Il ne s’est pas trompé, vu les délais de paiement des aides Pac depuis deux ans. Et de rajouter : « Je connais des producteurs qui ont du mal à sortir 900 € ou 1 000 € de salaire par mois et à qui l’État doit 30 000 € ».

(1) Le deuxième pilier (FEADER) regroupe les dispositifs de soutien ciblés comme les aides au développement rural, à l’installation, aux agriculteurs en zone difficile, à l’agriculture biologique notamment.

(2) Le premier pilier est consacré aux aides à l’hectare ou aux aides couplées pour certaines productions en difficulté.

(3) « Pac : traverser le cap dangereux de 2020 », Rapport du Sénat n° 672, Daniel Gremillet, Pascale Gruny, Claude Haut, Franck Montaugé

Il s’agit de combler un déficit budgétaire d’au moins 853 millions d’euros reconnu comme « une impasse financière » par le ministre de l’Agriculture

Stéphane Travert a annoncé le maintien du paiement redistributif à 10 %, comme l’an passé