Une perte de 5 Mrds € par rapport aux dernières propositions de la Commission européenne. C’est ce qu’enregistre au final le budget de la Pac pour la prochaine programmation budgétaire 2021-2027, à l’issue d’une négociation homérique entre les chefs d’État et de gouvernement de l’UE principalement focalisés sur le plan de relance de 750 milliards d’euros post Covid-19. En euros courants (inflation prise en compte), l’enveloppe agricole est globalement maintenue et pèsera encore pour quelque 33 % de l’ensemble du cadre financier pluriannuel. Mais le secteur va devoir faire face à deux défis de taille : la crise économique qui s’annonce suite à la pandémie de coronavirus, et les objectifs environnementaux très élevés qui vont lui être fixés dans le cadre du Green deal européen. Deux événements qui ont néanmoins contribué à préserver le budget de la Pac. Place désormais aux pourparlers sur la réforme.
À l’issue d’un marathon de quatre jours d’intenses pourparlers, les chefs d’État et de gouvernement de l’UE sont parvenus, le 21 juillet au petit matin, à un accord à l’unanimité sur le cadre financier pluriannuel de l’UE pour 2021-2027 de 1 074,3 milliards d’euros et un Plan de relance de l’économie post Covid-19 doté de 750 milliards d’euros. Dans ce contexte exceptionnel, la Pac a été relativement épargnée alors qu’il y a un peu plus de deux ans, lorsque la Commission européenne s’apprêtait à présenter sa proposition de budget pour 201-2027, peu après que le Royaume-Uni avait décidé de quitter l’UE, tous les yeux étaient tournés vers les fonds agricoles. Entre-temps, la pandémie de coronavirus mais aussi le Green deal européen qui fixe des objectifs très ambitieux à l’agriculture de l’UE sont passés par là.
« L’ombre au tableau, a admis la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen le 23 juillet devant le Parlement européen, est un budget de l’UE très maigre. C’est une pilule difficile à avaler. Et je sais que cette Assemblée ressent la même chose ». Le Parlement européen, qui devra en effet se prononcer d’ici la fin de l’année sur ce budget 2021-2027, menace déjà, dans une résolution adoptée le 23 juillet, de le rejeter si des améliorations n’y sont pas apportées, Mais le Parlement européen a seulement le droit d’accepter ou de rejeter ce compromis, pas de l’amender. Et il n’a pas non plus de prérogatives sur le plan de relance de 750 milliards d’euros adossé à ce budget.
5 Mrds € perdus dans la dernière ligne droite…
Au final, la Pac hérite donc d’un budget de 356,4 Mrds dont 258,6 Mrds pour les paiements directs et les mesures de marché et 77,8 Mrds pour le développement rural. Le développement rural voit son enveloppe légèrement revue à la hausse par rapport à la proposition du mois de mai 2020 de la Commission européenne de 75 Mrds € mais, dans le même temps, les 15 milliards € prévus pour le développement rural dans le plan de relance post-Covid-19 sont réduits de moitié à 7,5 Mrds €. Au total la Pac perd environ 5 Mrds €. Pour 2014-2020, la Pac actuelle disposait d’un budget de 373 Mrds € dont 277,9 Mrds (en prix 2011) pour le premier pilier.
En euros courants (avec une inflation de 2 % prise en compte) et à périmètre constant (UE-27), le budget de la Pac pour 2021-2027 est globalement maintenu par rapport à la période 2014-2020 mais en euros constants (2018) il enregistre quand même une baisse qui peut être évaluée à quelque 39 Mrds €. Selon les calculs du think tank Farm Europe « un peu moins de la moitié de cette baisse peut être lié coût du Brexit pour la Pac, le Royaume-Uni était un financeur net de la Pac pour environ 2,7 milliards €/an. Par conséquent, plan de relance inclus, il est demandé aux agriculteurs européens de financer pour quelque 20 milliards € d’autres politiques européennes ».
La Pac, à la marge
Néanmoins, contrairement à ce qui avait pu être le cas lors des précédentes négociations budgétaires au cours desquelles les tractations autour du budget de la Pac ont pu être extrêmement tendues, cette fois, d’autres dossiers ont occupé le centre des débats, en premier lieu la répartition des fonds du plan de relance post Covid-19 entre subventions et prêts (mais aussi le contrôle exercé sur ces dépenses) sous la pression des pays dits frugaux Autriche, Danemark et Suède, rejoints par la Finlande, avec pour chef de file les Pays-Bas. Autres dossiers qui ont centralisé les débats : le lien entre budget de l’UE et respect de l’État de droit (visant tout particulièrement la Poloigne et la Hongrie) et comme lors de chaque négociation de ce type, les rabais dont bénéficient certains contributeurs nets.
L’enveloppe du fonds de relance de 750 milliards d’euros sera composée de 390 milliards d’euros sous forme de subventions (contre 500 milliards prévus au départ) et de 360 milliards d’euros de prêts remboursables (au lieu de 250 milliards initialement).
Une baisse mécanique
La part des subventions ayant subi d’importantes coupes, les rallonges budgétaires prévues dans ce cadre pour certains programmes communautaires se sont vu, quasi mécaniquement, rabotées. Le développement rural en fait donc les frais, voyant son enveloppe réduite de moitié (de 15 à 7,5 Mrds). Mais les autres programmes également ont souffert : le programme-cadre de recherche Horizon Europe voit sa rallonge budgétaire passer de 13,5 milliards d’euros à 5 milliards, le programme InvestEU de 30 Mrds à 5,6 Mrds et le Fonds pour une transition équitable est réduit à 10 milliards d’euros contre 30 milliards auparavant.
L’ensemble de ce fonds de relance sera mobilisé sur les trois premières années de la période 2021-2027 (70 % en 2021 et 2022 et le reste en 2023). Les États membres élaboreront des plans nationaux pour la reprise établissant leur programme de réforme et d’investissement (qui pourront concerner le secteur agricole) qui seront évalués par la Commission européenne dans les deux mois qui suivent leur présentation.
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S’agissant des rabais, des corrections forfaitaires ont été accordées au Danemark (377 millions d’euros), à l’Autriche (565 millions), à la Suède (1,069 milliard), aux Pays-Bas (1,921 milliard) et à l’Allemagne (3,671 milliards d’euros) pour un total de 7,6 milliards d’euros par an et 53,2 milliards d’euros sur la période.
33 % du budget communautaire
Les pourparlers ayant longtemps achoppé sur ces points, le Cadre financier pluriannuel, à proprement parler, n’a pas énormément bougé au cours des quatre jours et nuits de marchandages. Et les fonds de la Pac ont même gagné au passage 2,8 Mrds € pour compenser une partie des pertes enregistrées au titre du plan de relance. La Pac représentera donc encore sur l’ensemble de la période 2021-2027 quelque 33,1 % du budget communautaire (hors plan de relance) et sa part sera encore de 31 % en 2027, dernière année de programmation (contre 35,7 % en 2021). Sur l’ensemble de la période précédente 2014-2020, elle représentait 38,8 % (et 35,7 % en 2020).
Les exigences des stratégies « de la ferme à la table » et « biodiversité 2030 » qui comptent mobiliser fortement les outils de la Pac ont joué en faveur du maintien du budget agricole. Lors de la révision de la proposition de la Commission européenne en mai dernier, des fonds supplémentaires (d’environ 25 Mrds €) avaient été ajoutés au budget de la Pac pour justement répondre à ces nouveaux objectifs très ambitieux (réduction de 50 % de l’utilisation des produits phytosanitaires, 25 % de surfaces en agriculture biologique…). Le compromis final sur le cadre financier pluriannuel indique d’ailleurs que 40 % des fonds de la Pac devront être consacrés à l’action en faveur du climat et de l’environnement alors que cette part n’est que de 30 % dans le budget en général. Les négociations sur la réforme de la Pac vont désormais pouvoir réellement s’engager avec cette pression supplémentaire.
Les trois étapes de la « remontada » du budget de la Pac
En euros courants, le budget communautaire (avec le Royaume-Uni) en 2014-2020 était de 1 087 Mrd € dont 408,3 Mrd € pour la Pac, 312,7 Mrd € pour le 1er pilier et 95,6 Mrd € pour le développement rural.
Lors de sa proposition initiale en mai 2018, la Commission européenne proposait un budget pour 2021-2027 en euros constants (2018) de 1 134,6 Mrds €, dont 324,2 Mrds € pour la Pac : 254, 2 Mrds € pour le 1er pilier (paiements directs et mesures de marché) et 70 Mrds € pour le 2d. En euros courants (avec l’application d’un coefficient d’inflation estimé à environ 2 % par an), celui-ci était de 1 279 Mrd € dont 365 Mrds € pour la Pac (286,2 Mrds € pour le 1er pilier et 78,8 Mrds € pour le 2d).
En mai 2020, suite à la pandémie de coronavirus, la Commission européenne révise sa proposition portant le budget de la Pac (en prix constants 2018) à 348,3 Mrds € dont 258,3 Mrds € (290,7 Mrds € en prix courants) pour le premier pilier et à 90 Mrds € (100,7 Mrds € en prix courants) pour le développement rural. Des chiffres qui incluent les 15 Mrds € d’enveloppe pour le 2d pilier dans le cadre du plan de relance de 750 Mrds €.
Finalement, l’accord est trouvé autour du budget suivant pour la Pac en euros constant (2018) : 336,4 Mrds dont 258,6 Mrds pour les paiements directs et les mesures de marché et 77,8 Mrds pour le développement rural.
Soulagement
Les organisations et coopératives agricoles de l’UE (Copa-Cogeca) se sont contentées, pour commenter l’accord arraché entre les dirigeants européens sur le futur budget de l’UE, d’une courte déclaration publiée sur Twitter des présidents Joachim Rukwied (Copa) et Ramon Armengol (Cogeca) qui se félicitent de cet accord qui montre « l’importance du secteur agricole et son rôle clé pour assurer la sécurité alimentaire et maintenir des zones rurales dynamiques ». Ils appellent à « un déploiement rapide des fonds convenus pour aider à la relance de l’économie européenne, dans tous les secteurs et investir vers des méthodes de production plus durables ». Moins enthousiastes, les jeunes agriculteurs européens (CEJA) déplorent l’ambition limitée de cet accord sur le front agricole qui « risque de compromettre la capacité des jeunes agriculteurs à investir dans leur avenir et celui de leur secteur ». Le Ceja regrette également les coupes dans « l’allocation financière du budget de relance pour le programme Horizon Europe et le Fonds de transition équitable, deux instruments essentiels à la réalisation des objectifs du Green Deal ». L’eurodéputée française Ane Sander (groupe démocrate-chrétien PPE) estime que « l’essentiel est sauf tant nous revenons de loin. La proposition initiale de la Commission opérait des coupes sourdes et inexplicables. Aujourd’hui, avec cet accord, le budget de la Pac se maintient en euros courants bien qu’il soit en recul en euros 2018 ». Mais prévient-elle, « encore une fois le diable est dans les détails, nous allons analyser les positions prises et jouer notre rôle pour que la Pac dispose de moyens et d’outils crédibles.