Organisation commune des marchés Dernière ligne droite avant le verdict sur les quotas sucriers

Le maintien ou non des quotas sucriers aura été l’occasion d’une longue guerre qui trouvera peut-être son dénouement, selon le ministère français de l’Agriculture, à la fin de ce semestre, si « une réunion de trilogues entre le Conseil (des ministres), le Parlement européen et la Commission européenne devait aboutir à un accord final » sur le futur de la PAC pour les sept ans à venir, osait espérer Stéphane Le Foll au lendemain du conseil des ministres de l’Agriculture des 18 et 19 mars dernier. La partie n’est pourtant pas gagnée, car alors que la Commission du Parlement européen s’était à peine prononcée le 12 mars en session plénière et à une très large majorité pour la reconduction du règlement concernant le sucre et donc des quotas jusqu’en 2020, les ministres de l’Agriculture, au terme d’un compromis plus global, s’accordaient sur un maintien de ces fameux quotas sucriers seulement jusqu’en 2017. Les négociations sont loin d’être achevées, le conseil des ministres agricoles les 24 et 25 juin doit approuver la réforme de la PAC et ses dernières propositions pour le règlement sucre. Mais le Parlement européen ayant désormais voix décisionnaire dans les décisions dans le cadre du « trilogue », il lui appartiendra de mettre un terme au débat lors de sa session du 1^er au 4 juillet au cours de laquelle il donnera quitus ou non au budget 2010-2014 de la PAC et de son contenu. Un rôle attribué aux élus qui ajoute sans doute à la complexité des procédures législatives dans l’Union mais permet d’assurer un équilibre entre les propositions d’une Commission européenne obnubilée par les objectifs de réductions budgétaires et les ministres des États membres tiraillés par leurs intérêts nationaux propres, comme a pu le montrer l’opposition de la Slovaquie et de la Slovénie à un accord global sur la future PAC, notamment en raison du sucre. Mais, quoi qu’il en soit, le système de quotas va toucher à sa fin tôt ou tard. Et, comme pour le lait, se posera la question des modalités de sortie du système. « La Commission est en faveur de l’abandon des quotas dès 2015. Ce système empêche les sucriers d’accéder au marché mondial. Mais il faudra alors apporter des garanties aux agriculteurs. Il faudra prendre en compte la question du revenu des betteraviers avec un système de contrat par exemple », nous a indiqué Roger Waite, porte-parole de Dacian Ciolos, commissaire à l’agriculture.

Un rendez-vous manqué

« Le système du quota a encouragé dans les premières années (de sa mise en application, ndlr) l’amélioration de la compétitivité de la filière sucrière européenne. Il est aujourd’hui à bout de souffle. L’Europe gagnerait à lui substituer une autre organisation plus juste et plus vertueuse économiquement. L’avenir de la filière sucre en Europe en dépend ». Telles sont les conclusions d’un rapport publié en février dernier, avant les dernières grandes négociations européennes par un think-tank indépendant, l’Institut Choiseul et intitulé « L’avenir de la filière sucrière en Europe ». « L’objectif de ce rapport qui n’a été commandité par personne, mais dont nous nous sommes autosaisis, comme de tous les sujets qui touchent à la compétitivité de la France, n’est pas d’irriter qui que ce soit mais de faire un diagnostic d’une réalité », nous explique Pascal Lorot, président de l’Institut. Il réfute ainsi d’emblée toutes les critiques qui pourraient mettre en doute l’impartialité des travaux menés. Évoquant la nouvelle organisation commune du marché du sucre imposée à l’Europe sous la pression mondiale, l’Union s’était fixé pour objectif d’améliorer la productivité de la filière betteravière et de garantir la sécurité des approvisionnements sur le marché intérieur pour en garantir la stabilité. Le premier objectif a quasiment été atteint, constate l’institut, avec la cessation de quelque 80 usines, mais « accompagnée de mesures financières de soutien » au prix d’une grande concentration « qui fait que 75% de la production intérieure se trouvent désormais entre les mains de seulement six groupes industriels ». Le second objectif, selon le rapport, est pour sa part un échec, car « l’Europe est devenue structurellement dépendante des importations, en raison d’une production sous quota plus faible que la demande. D’une situation pré-réforme de surproduction, l’Europe est devenue importatrice de 15 à 20% de ses besoins ».

Des industriels fragilisés

Une analyse que partagent les industries utilisatrices de sucre. Ainsi Florence Pradier, présidente de l’organisation professionnelle Alliance 7 qui regroupe quelque 150 entreprises utilisatrices de sucre estime que « le système des quotas avait été mis en place pour gérer des excédents, mais ne se justifie plus alors que la France dépend désormais des marchés extérieurs ». Les industriels manquent de visibilité pour se développer car ils ne savent pas s’ils auront les disponibilités suffisantes pour mettre en production, au cas où un pays comme le Brésil doive faire face à une mauvaise récolte ou décide d’orienter sa production de cannes vers des biocarburants plutôt que du sucre. « En outre les industriels ont quasiment tenus de faire leurs achats en Europe aux cours européens sauf à acquitter des taxes (419 € par tonne, hors pays ACP ou PMA) s’ils souhaitent profiter des cours mondiaux plus avantageux, ce qui en annihile tout le bénéfice éventuel ». Bruxelles peut accorder des mesures exceptionnelles en cas de trop vives tensions, reconnaît Florence Pradier, mais ces mesures interviennent toujours trop tard, avec un décalage de six mois. « Nos concurrents internationaux s’approvisionnent à moindre prix et peuvent ainsi fournir les produits de première gamme que demandent les grandes chaînes de distribution nationales, pour leurs MDD ». Le maintien du système des quotas se fait au détriment des milliers d’entreprises alimentaires, s’alarme Alliance 7 qui espère au minimum « que le gouvernement soutienne fermement le compromis du 19 mars, pendant la phase du trilogue qui s’amorce ». Une inquiétude que partage le rapport Choiseul qui note que « l’industrie agroalimentaire qui consomme 80% du sucre alimentaire du quota pèse d’un poids plus lourd » que l’activité sucrière elle-même. Ce secteur compter 21 200 salariés pour la chocolaterie et confiserie, 12 200 pour la biscuiterie, pâtisserie, près de 4 000 pour les glaces et sorbets, 6 500 pour les sodas et sirops, et une grande partie des 7 200 de celui des fruits transformés. « Cela transparait également dans les investissements annuels en recherche et développement, de 3,1 millions pour l’industrie sucrière et de 38,5 millions pour les industries agro-alimentaires utilisatrices de sucre ».

Un système qui a plutôt bien fonctionné

L’analyse de la situation est bien évidemment différente chez les producteurs de betterave ou de sucre. « On ne peut pas dire que le prix du sucre est plus cher en Europe », estime Alain Jeanroy, directeur général de la Confédération générale des planteurs de betteraves (CGB). Il fait tout d’abord remarquer que les prix sont, comme toutes les matières premières agricoles, de plus en plus soumis à une extrême volatilité. « Les prix du sucre européen ont baissé en 2006, tout le monde pensait que la tendance allait durer, mais en 2008 les prix mondiaux ont connu une réelle flambée ». Pour lui, sur une production mondiale de 170 millions de tonnes de sucre, une variation de 4 à 5 millions peut tout faire basculer. Actuellement la tendance mondiale est à la hausse, constate-t-il, et si l’on ajoute les frais d’approche du sucre hors Union, environ 100 € de la tonne, et les coûts de raffinage pour le brut importé, les prix européens ne sont pas si éloignés des cours mondiaux. Epinglant au passage les industriels, il fait remarquer que ceux-ci n’ont guère répercuté aux consommateurs, la baisse des cours constatée en 2006. Il récuse par ailleurs le mauvais procès fait par les raffineurs qui souhaiteraient une ouverture des importations de sucre brut. Ce serait aller à l’encontre de la réforme de la PAC de 2006 qui a conduit la filière betterave-sucre à se restructurer et se moderniser, ce que n’aurait pas su faire l’industrie du raffinage qui importe déjà 25% de la consommation de sucre. Ils ont également été pénalisés par des livraisons inférieures aux prévisions de la part des pays ACP ce qui a entraîné une sous-utilisation de leurs capacités de production, ce dont ne sont pas responsables les producteurs européens. Favoriser cette industrie irait à l’encontre des efforts menés par la filière sucrière qui demande encore un peu de temps pour gagner en compétitivité.

Donner du temps

« Toutes les années gagnées avant la fin des quotas seront utilisées pour travailler à gagner en compétitivité », estime Gilles Vanackere, directeur général adjoint du Syndicat national des fabricants de sucre. Il ne se fait guère d’illusion sur la fin inéluctable des quotas, mais remarque que « tout deviendra plus compliqué dans un système dérégulé ». L’anticipation du marché mondial va devenir de plus en plus difficile. Le pari de la profession a été de se préparer à faire face à ces nouvelles données qui vont voir les producteurs européens affronter plus frontalement les compétiteurs mondiaux. Ils s’y sont largement préparés, en faisant le pari de concentrer leur production sur les zones les plus compétitives, en termes de rendements. « L’écart de compétitivité sur les prix avec le Brésil s’est réduit de 30% sur les huit dernières années ». L’Europe peut également anticiper une progression de sa production de 10 à 15%. « Les investissements pour les années à venir sont à rechercher dans les économies d’énergie et 50 à 100 millions peuvent être gagnés sur ce segment dans les industries du sucre », estime Gilles Vanackere. La profession a également l’impérieuse obligation de s’attacher à travailler pour les marchés internationaux, l’export devenant la variable d’ajustement de la rentabilité. Il ne s’élève pas contre l’analyse du rapport Choiseul qui estime nécessaire de « redessiner un avenir pour le marché du sucre ». En rappelant « que la suppression des quotas de production n’équivaut pas à une libéralisation totale du marché. Elle doit être accompagnée de mesures qui préservent les intérêts de l’industrie sucrière et des agriculteurs par l’instauration de nouveaux filets de sécurité pour faire face à l’instabilité des marchés, la volatité des prix et l’apparition d’éventuelles crises ». Sans oublier, ajoute Gilles Vanackere « que l’on ne peut pas exclure une dévaluation compétitive du real brésilien qui changerait encore la donne ».