Foncier agricole : vers un troisième outil de régulation

La quatrième tentative pour réguler le marché des parts sociales sera-t-elle la bonne ? Depuis la fameuse affaire des achats de terres par des investisseurs chinois dans l’Indre, sans aucun contrôle, professionnels et pouvoirs publics s’échinent à renforcer la régulation foncière.

Il y a cinq ans, l’affaire était remontée en plus haut lieu, portée par des angoisses de fragilité de la souveraineté nationale. Mais ce qu’elle a mis en évidence, c’est surtout un trou dans la raquette de la régulation du foncier agricole, que le régulateur cherchait à combler depuis au moins deux ans déjà.

Cette politique de régulation repose en France sur deux piliers : le contrôle des structures et le droit de préemption des Safer. Le premier outil porte sur les autorisations d’exploiter, il s’applique bien aux formes sociétaires, mais uniquement si l’opération concerne un associé exploitant, pas s’il s’agit d’un achat de parts purement financier ou patrimonial, ce qui était le cas du groupe chinois.

Le droit de préemption des Safer, quant à lui, porte sur les mutations de foncier. Il couvre bien les formes sociétaires, mais uniquement si l’opération conduit à la cession de 100 % des parts. Or l’opération du groupe chinois, qui a fait faillite depuis, était une acquisition partielle. Bref, elle n’entrait dans aucune de ces cases, et l’affaire inquiète, car avec l’essor des formes sociétaires (voir encadré), de plus en plus d’opérations pouvaient, comme celle du groupe chinois, passer sous les radars.

Trois échecs législatifs

Le gouvernement socialiste crut d’abord expédier cette affaire dans l’hiver 2016 en insérant un article dans la loi Sapin 2, alors en fin d’examen au Parlement. Il fut proposé que les Safer étendent leur droit de préemption aux cessions partielles de parts de sociétés (dès 1 % des parts). Malheureusement, l’article fut retoqué sur la forme par le Conseil constitutionnel au motif de cavalier législatif. Dit autrement : il fut déclaré hors sujet.

Au printemps suivant, le député PS Dominique Potier reprend le flambeau et porte une proposition loi de lutte contre « l’accaparement des terres », comprenant une mesure similaire. Patatras, l’article est cette fois retoqué sur le fond, pour atteinte au droit des sociétés. Pas question, dirent les Sages, que la Safer impose un associé dans une société. C’est une question de respect de ce que les juristes appellent l’affectio societatis (une association au sein d’une société doit se baser sur une intention des parties).

Le Parlement échouait donc il y a quatre ans par la voie du droit de préemption. Mais en 2014, il s’était déjà cassé les dents par la voie du contrôle des structures, qu’il avait proposé d’étendre à toute cession de part de sociétés agricoles. Même aventure. Et de connaître le même sort : retoqué par le Conseil constitutionnel, car les moyens requis (contrôle de toute opération, même minoritaire) parurent disproportionnés, aux yeux des Sages, par rapport à l’objectif annoncé (promouvoir l’installation, éviter la concentration).

Sempastous à la rescousse

Malgré ces trois échecs successifs, l’affaire n’est pas enterrée. En 2017, le candidat à la présidentielle Emmanuel Macron promet de « soumettre toutes les formes sociétaires au contrôle des Safer ». Une mission parlementaire est lancée quelques mois après son élection, présidée par Jean-Bernard Sempastous (LREM), avec comme co-rapporteur Dominique Potier. Un projet de loi foncière est attendu du gouvernement, qui sera finalement remisé.

Mais le groupe parlementaire tient à honorer la promesse présidentielle. Jean-Bernard Sempastous se lance alors dans la rédaction d’une proposition de loi, et missionne pour ce faire une experte du domaine, Stéphanie De Los Angeles, ancienne juriste de la Safer Aquitaine, devenue consultante au Cridon Nord-Est (conseil aux notaires) et enseignante en droit rural. Tous les deux repartent d’une feuille blanche.

Leur proposition est la suivante : créer un troisième outil de régulation, le contrôle de la concentration foncière via une autorisation préalable à chaque cession de parts de sociétés aboutissant à une prise de contrôle. Pour ce faire, ils s’appuient sur la création récente du Registre des bénéficiaires effectifs (RBE), initialement conçu pour lutter contre le blanchiment. Cette base de données recense les diverses participations sociétaires d’une personne physique, et permet donc de calculer son patrimoine foncier.

La bataille des seuils

Ils proposent ainsi qu’au moment où ils notifieront une opération de rachat de parts d’une société agricole – que celle-ci exploite le foncier (p.ex. Gaec, EARL), ou qu’elle le détienne seulement (p.ex. GFA, SCI) –, les acheteurs avertissent les autorités dans le cas où cette opération conduirait à ce que le patrimoine qu’ils contrôlent (par bail, propriété, via société ou non) dépasse un certain seuil.

Quel seuil choisir ? C’est ici que les divergences apparaissent. Initialement, les auteurs du texte avaient choisi de ne pas reprendre le seuil de déclenchement du contrôle des structures, jugé trop bas. « Il s’agit de toucher la tête d’épingle, pas d’embêter tous les agriculteurs », explique Stéphanie De Los Angeles.

Les auteurs comptaient plutôt reprendre, tel quel, le « seuil d’agrandissement excessif », d’un niveau plus élevé, et qui peut d’ores et déjà motiver un refus d’autorisation d’exploiter dans le cadre du contrôle des structures. Mais un détail technique les en dissuadait ; ce seuil s’exprime le plus souvent en hectares par unité de main-d’œuvre (UTA, ou UTH).

Or à l’inverse du contrôle des structures, ce nouvel outil porte aussi sur des sociétés purement foncières comme les GFA, qui n’emploient pas de main-d’œuvre, aurait remarqué le ministère de l’Agriculture. Les auteurs ont donc proposé que le seuil soit fixé par le préfet à l’équivalent de 1 à 3 fois la Saurm (SAU régionale moyenne), indice exprimé cette fois en hectares, à partir duquel est calculé le seuil de déclenchement des contrôles des structures.

Potier contre-attaque

C’est sur ce sujet des seuils que les premières oppositions se sont fait jour. Dans un communiqué le 29 janvier, la Confédération paysanne s’est dite ouverte à la création de ce troisième contrôle, mais elle souhaite qu’il s’applique au même seuil que celui à partir duquel est déclenché le contrôle des structures (basé sur la Saurm), et non au seuil d’agrandissement excessif. Selon elle, la mesure maintiendrait une inégalité entre les exploitants en individuel et en société.

Donnant corps à cette critique, le député Dominique Potier a annoncé, le 3 février, qu’il avait finalisé une proposition de loi alternative, reprenant le même principe de contrôle, mais divergeant sur les seuils. Dans un communiqué, il demande d’ailleurs au ministre de l’Agriculture de saisir le Conseil d’État « sur le caractère constitutionnel des différents seuils de contrôle ».

Face aux critiques du député socialiste et de la Conf' envers le texte d’En Marche, le syndicalisme majoritaire s’est clairement positionné en faveur de Jean-Bernard Sempastous. Dans un communiqué commun, l’APCA (chambres d’agriculture), la FNSEA, les JA et la FNSafer affirment leur soutien au texte LREM qui « par son contenu et son calendrier, nous semble pertinent pour aboutir rapidement à une réforme ».

Les OPA préfèrent les Safer

À qui confier cette tâche ? « Au départ, nous étions partis sur un contrôle par les DDT (services préfectoraux, NDLR) », retrace Stéphanie De Los Angeles. Mais d’une part, le ministère de l’Agriculture a mis en avant des problématiques de main-d’œuvre et de réorganisation des services, rapporte-t-elle. D’autre part, les organisations professionnelles agricoles (OPA) auraient clairement exprimé leur préférence pour les Safer. La Confédération paysanne n’a d'ailleurs pas manifesté d’opposition sur ce point.

Pourquoi ? D’abord parce que la publicité du contrôle des structures est réputée moins efficace que les appels à candidature des Safer pour recruter des candidats à la reprise, rapporte la juriste. Ensuite parce que la part des dossiers examinés par les commissions est plus faible dans les CDOA (contrôle des structures) que dans les CDT (Safer).

D’aucuns diront que cette nouvelle tâche confiée aux Safer est le préalable à une fusion à venir avec le contrôle des structures, au profit des premières. Réforme après réforme, celles-ci n’ont fait que gagner de nouvelles missions : registre des mouvements de parts sociales, droit de préemption sur les cessions de parts à 100 %. La prochaine grande loi foncière, attendue pour le prochain quinquennat, est vue comme le creuset idéal. Mais « ce que certains voient comme un cadeau de Noël pour les Safer est aussi un défi, nuance Stéphane De los Angeles. Dans dix ans, les chiffres de l’installation devront être au rendez-vous. »

À qui perd gagne ?

En attendant, le premier test sera d’assurer le financement de cette nouvelle mission. Comment ? L’affaire agite le Landerneau agricole. Et elle n’est pas encore arrêtée, confie Stéphanie De Los Angeles. Il reviendra probablement aux débats parlementaires de le préciser, voire au gouvernement de le faire par voie réglementaire. Les Safer, confie-t-elle, seraient ouvertes à la gratuité de la notification du dépassement de seuil, et à un « prix symbolique » pour la gestion des dossiers d’autorisation.

Un parti pris qui suscite les craintes de la Confédération paysanne, qui demande au contraire que « le surcroît d’activité soit financé par la société effectuant la demande d’autorisation de cession de parts sociales ». Pour la Conf’, l’absence de financement clair serait « la porte ouverte aux arrangements opaques ». En effet, ce que le syndicat et d’autres observateurs craignent, c’est que la Safer finance cette activité de contrôle (déléguée par l’État) par une extension de ses activités lucratives de médiation au titre de société de droit privé.

Or cette activité de médiation est déjà controversée. Car les Safer proposent des services de médiation (notamment des mécanismes dits de substitution) sur un marché (celui du foncier agricole) où elle dispose d’un droit de préemption. Ce qui fait dire à la Conf’ qu’elle peut être « juge et partie », c’est-à-dire qu’elle pourrait informellement imposer un recours à sa médiation sous menace de préemption.

Ce mécanisme tant décrié pourrait s’étendre au marché sociétaire avec le texte de Jean-Bernard Sempastous, qui prévoit une extension des mécanismes de substitution à certaines cessions de parts de sociétés. Le syndicat et certains observateurs craignent que les Safer puissent négocier à l’avenir « une autorisation contre une rémunération ».