Réforme de la Pac Le Conseil européen proche d’un compromis sur la convergence interne des aides

La présidence irlandaise qui espérait obtenir, dès le Conseil du 25 février, un accord de principe de la part des ministres de l’agriculture sur le régime de paiement de base des aides directes dans le cadre de la réforme de la Pac, notamment sur les règles de convergence interne, va devoir patienter. Son texte de compromis qui introduit de nombreux éléments de flexibilité dans le mécanisme de convergence semble pourtant proche d’emporter l’adhésion (1). Mais la plupart des ministres de l’agriculture des Vingt-sept ont demandé un certain nombre d’adaptations. Certains, comme le Royaume-Uni, rappelant qu’ils ne donneraient leur accord qu’au texte global sur la réforme : « Rien n’est acquis tant que tout n’est pas acquis », a prévenu le ministre Owen Paterson. Mais le blocage vient principalement des nouveaux États membres de l’UE (Pologne en tête) qui souhaitent que leur système de paiement simplifié soit prolongé ou qu’au moins des mesures transitoires soient mises en place. L’Irlande a prévu d’intégrer des dispositions spécifiques pour satisfaire les pays relevant de ce dispositif. Et la présidence espère toujours parvenir, lors du Conseil agricole du mois de mars, à un accord global sur la réforme de la Pac afin d’entamer le plus rapidement possible les négociations avec le Parlement européen.

Tout en se félicitant que ce texte constitue un pas important vers un accord, le commissaire européen à l’agriculture, Dacian Ciolos, a souligné que sur de nombreux points, il se situait « en deçà de l’ambition minimale envisageable pour un accord avec la Commission ». « Pour le moment, nous cherchons à aboutir à une position commune du Conseil. Nous verrons ensuite si nous sommes prêts à négocier ces points avec la Commission et le Parlement européen », a indiqué le ministre irlandais de l’agriculture, Simon Coveney.

La principale proposition irlandaise consiste à offrir la possibilité aux États de ne pas réaliser une convergence totale des aides en 2019. Le texte sur la table des ministres de l’agriculture permet, à ceux pour qui la convergence risque d’être trop douloureuse, d’appliquer le même principe que celui adopté lors du sommet européen sur le budget pour la convergence externe (2). Ainsi, les hectares pour lesquels le niveau de paiement se situe au-dessous de 90 % de la moyenne nationale ou régionale devraient combler un tiers de leur retard d’ici 2019.

Par ailleurs, les États membres pourraient également établir un niveau minimal et maximal de soutiens directs à l’horizon 2019 et seulement 10% des efforts de convergence pourraient être réalisés la première année (contre 40% dans la proposition de la Commission européenne). « Cette proposition n’est clairement pas suffisamment ambitieuse et n’assure pas un objectif minimal de convergence pour 2019 », a prévenu Dacian Ciolos. Sur la convergence externe, les chefs d’État et de gouvernement se sont mis d’accord sur un seuil minimum d’aide à l’ha correspondant à environ 75 % de la moyenne de l’UE. Ce qui n’est pas le cas dans la proposition irlandaise pour la convergence interne. « Si le Conseil veut aborder l’application de ce modèle de redistribution – la Commission y est ouverte –, il doit l’adopter dans toute sa globalité. Une convergence avec un objectif minimum et incompressible de tous les droits à paiement doit être obligatoire dans tous les Etats membres », a souligné le commissaire.

La proposition française de permettre aux États membres de surprimer les 50 premiers hectares des exploitations agricoles, qui a désormais pris la terminologie de paiement redistributif, fait également partie du compromis. La Commission saluant « un lien entre les aides allouées, l’emploi agricole ainsi que les décisions économiques d’agrandissement des exploitations et les économies d’échelle qui y sont liées ».

De manière à donner encore plus de marge de manœuvre aux pays ou aux régions, l’Irlande suggère également qu’un État membre puisse prendre en compte le niveau de production dans les exploitations lors de la fixation du rythme de convergence afin de l’accélérer, notamment pour les agriculteurs ayant peu ou pas de production. Une proposition là encore critiquée par le commissaire Dacian Ciolos qui estime que ce mécanisme se rapproche « beaucoup du principe du couplage. Je suis très très réservé ».

Un point semble diviser le Conseil : le fait que les 30% de soutien du verdissement soient liés aux paiements par exploitation (et non plus à l’enveloppe nationale) et donc soumis à la convergence. Certaines délégations comme l’Allemagne, la Belgique ou Chypre, ont contesté cette disposition, estimant que les soutiens pour un même effort environnemental devaient être les mêmes d’une exploitation à une autre. Mais Dacian Ciolos ne s’est pas montré complètement fermé à la proposition irlandaise : « Les agriculteurs touchant le plus seraient réellement incités à faire les efforts ».

Le mécanisme de convergence dans son ensemble pourrait satisfaire, à quelques détails près, la plupart des anciens Etats membres de l’UE (France, Allemagne, Espagne notamment). Par contre, les nouveaux entrants demandent des règles de transition particulières liées à leur régime simplifié d’aides directes. La Pologne voudrait que ce système (SAPS) soit tout simplement prolongé jusqu’en 2020. « Nous pouvons discuter d’une période de transition mais il faut que le passage du système simplifié au paiement à l’hectare se fasse dans le période budgétaire », a indiqué le commissaire.

Les nouveaux États membres plaident également pour que les aides couplées puissent être portées à 15% pour des secteurs sensibles au lieu de 10%. La commission de l’agriculture du Parlement européen s’est également prononcée pour cette augmentation.

Enfin, le projet irlandais suggère de permettre aux États membres de limiter les nouveaux hectares éligibles aux paiements directs afin de ne pas diluer trop fortement les aides. La Belgique, par exemple, s’inquiète des superficies importantes de fruits et légumes et de pomme de terre qui entreraient dans le système des paiements uniques en 2015. « Le seuil à partir duquel une telle dérogation peut être activée doit être suffisamment élevé pour limiter son application aux situations extrêmes », a souligné le commissaire. Les pâturages permanents de montagne, peu productifs, pourraient se voir appliquer un coefficient de réduction. Et, sur une base volontaire de la part des États membres, les surfaces de vignobles pourraient être exclues du dispositif de paiement unique. Le commissaire Ciolos ne s’y est pas opposé tout en précisant qu’« une flexibilité de la Commission ne peut s’imaginer que si ceci n’ouvre pas la porte à d’autres demandes d’exclusion ».

Les prochaines discussions des Vingt-sept porteront sur un autre volet central de la réforme : le verdissement des aides.