Les abattoirs publics pèsent sur les finances locales

« Nous avons peut-être trop tardé, on aurait dû le fermer plus tôt », confie à Agra Presse Jacques Branger, deuxième adjoint en charge des finances à la mairie de Ruffec, en Charente. La commune détenait jusqu’à fin 2015 un abattoir, aujourd’hui démoli. Il est un exemple parlant de la situation des abattoirs publics français, décrite dans le rapport public annuel 2020 de la Cour des comptes, publié le 25 février.

La Cour des comptes n’est pas tendre, dans son analyse, avec la gestion des 80 abattoirs publics français (114 en 1989), qui comptent pour 7,2% des abattages de boucherie en France (28,7% en ovin). « Surdimensionnés », « sous-exploités », « peu rentables », « utilisés de façon quasi privative et exclusive par des industriels de la viande », pratiquant des tarifs « ne permettant toujours pas d’assurer l’équilibre des services ».

Outre ces « graves difficultés économiques », ce sont surtout les risques qu’ils représentent pour les contribuables locaux qui sont mis en exergue. La Cour des comptes l’assure : « L’enquête a confirmé le risque que de tels équipements font peser sur leur collectivité de rattachement, dont ils déséquilibrent les finances et obèrent d’autres perspectives d’investissement. »

« Les abattoirs publics ne rendent plus le service pour lesquels ils ont été conçus », déplore Jean-François Monteils, président de la chambre régionale des comptes de Nouvelle-Aquitaine auprès d’Agra Presse le 24 février. « Les risques sont aujourd’hui portés uniquement par les communes ou les communautés de communes propriétaires », renchérit-il.

Se résoudre à fermer

L’abattoir de Ruffec faisait face à un déficit très important qui n’a laissé d’autre choix aux élus de la commune propriétaire que de décider de sa fermeture. Dès lors, la ville a dû prendre à sa charge les dettes de l’établissement. 1,5 million d’euros, chiffre la Cour des comptes. Une seule solution s’est alors imposée : augmenter de 20 % la fiscalité locale.

« C’est difficile de faire appel à la population pour renflouer des déficits dont la commune n’est pas responsable, mais in fine ce sont bien les contribuables qui ont payé », décrypte Jacques Branger. Il se veut malgré tout rassurant : « Aujourd’hui les finances de la commune vont mieux. »

Mais comment cette dernière en est-elle arrivée là ? Comme la Cour des comptes le déplore, leur très petit nombre de clients fragilise de nombreux abattoirs publics. Dans son rapport, elle note « la forte dépendance des abattoirs publics envers quelques clients (moins de trois en moyenne) représentant plus de 70 % de leur activité et dont la pérennité des commandes n’est jamais assurée ». Face à ces quelques clients, le rapport de force est généralement en défaveur de la commune.

À Belle-Ile-en-Mer, par exemple, les tarifs de l’abattoir ont augmenté moins vite que l’inflation. L’abattoir d’Hagetmau dans les Landes a tenté de fidéliser ses clients en modulant à la baisse ses tarifs si le volume apporté était important. Sans toutefois y parvenir. « Depuis 2019, le principal apporteur représentant 55 % de l’activité s’est désengagé, réduisant la production de cet équipement de plus de la moitié de son volume annuel », observent les magistrats. À Ruffec, les tarifs ont été figés pendant près de sept ans. Et si une hausse était demandée, les clients la refusaient, déplore l’adjoint au maire.

Se maintenir coûte que coûte

« La plupart des 80 abattoirs publics connaissent de graves difficultés économiques », observe la Cour des comptes. Vingt-deux d’entre eux « fonctionnent sur la trésorerie du budget principal de leur collectivité de rattachement ». Pourtant, nombreux sont ceux qui tentent de maintenir l’activité coûte que coûte.

Pour continuer à faire fonctionner son équipement, la communauté de communes du Saint-Affricain prend en charge une partie des frais de fonctionnement de l’abattoir. Elle facture « un loyer annuel plus favorable que précédemment » et « prend en charge les assurances et la taxe foncière de l’équipement pendant dix ans ».

D’autres n’hésitent à subventionner directement leurs abattoirs, « faussant la signification des résultats d’exploitation de ces équipements ». De quelques dizaines de milliers d’euros, les aides peuvent atteindre des millions. L’abattoir de Champagnole, dans le Jura, a par exemple reçu 1,80 M€ de subvention entre 2008 et 2014. L’abattoir de Confolens en Charente a reçu une avance de trésorerie de 1,32 M€ en 2014.

Des pratiques qui peuvent se révéler légalement douteuses. La Cour des comptes note que « le montant du déficit supporté par la collectivité propriétaire, au moyen d’une subvention ou par la prise en charge d’une partie des dépenses de l’abattoir sur son budget principal, excède le plus souvent le seuil au-delà duquel un tel avantage encourt une requalification d’aide d’État et peut donner lieu à remboursement ». Par ailleurs, une avance de trésorerie, « par absence de remboursement », s’apparente à une « subvention déguisée » ce qui est « en principe interdit », explique-t-elle.

« Arrêter la production serait une catastrophe, cela impliquerait d’absorber le déficit cumulé de 700 000 euros, les avances, licencier des employés et payer les emprunts », s’alarme Xavier Deghilage, directeur général des services de la communauté de communes Charente Limousine, propriétaire de l’abattoir de Confolens. Les magistrats de la Cour des comptes chiffrent l’encours à 2,6 millions d’euros fin 2017. Une somme que devrait supporter la communauté de communes si l’abattoir venait à mettre la clé sous la porte.

Maintenir un service public

Si, pour l’élu de Ruffec, « ce n’est pas la vocation d’une commune de gérer ce genre d’entreprise pour le bien-être de seulement deux ou trois usagers », trois arguments sont souvent avancés pour justifier le maintien de ce service public : développement des circuits courts ; nécessité de disposer d’équipement de proximité pour les abattages d’urgence ou rituels ; et utilité économique d’équipements indispensables à certaines filières de qualité. Autant d’arguments qui « ont progressivement perdu de leur force », juge la Cour des comptes.

Sur les circuits courts, les magistrats balayent le raisonnement d’un revers de la main. « La proximité du lieu d’abattage n’est pas nécessaire pour développer des circuits courts », assurent-ils. Seul le niveau d’intermédiation définit un circuit court (à savoir, au maximum un intermédiaire). Transporter les animaux n’est donc pas incompatible, tant que le trajet ne dépasse pas les huit heures prévues par la réglementation. Car question proximité, le sujet de la désertification se pose rarement, estiment les auteurs d’autant que le « territoire national tend à être suréquipé dans ce domaine ».

À titre d’illustration, l’abattoir du Sud Morvan dans la Nièvre n’est distant que de 30 km de son principal concurrent à Autun, également public. Dans le même sens, l’abattoir de Boischaut, dans l’Indre, fermé en novembre 2018 à la suite de la médiatisation de cas de maltraitance, faisait face à une concurrence directe de pas moins de trois abattoirs dans un rayon de moins de 90 km. L’abattoir de Ruffec était situé à 42 km de son voisin public de Confolens.

Sur la question de l’abattage d’urgence comme de l’abattage rituel, la Cour des comptes estime qu’ils ne représentent qu’un « volume très limité d’activité ». Pour le plus important abattoir public, celui de Limoges, l’abattage rituel ne concerne que 3 % de son activité et l’abattage d’urgence n’est pas recensé « tant il est résiduel ».

Concernant les filières de qualité, nombreuses « fonctionnent sans avoir recours à un abattoir public », arguent les magistrats, pour qui « seuls quelques cas très particuliers de production localisée de haute qualité peuvent justifier l’existence d’un abattoir public ayant un modèle économique acceptable ». C’est le cas des productions agropastorales centrées sur la production ovine pour le fromage, la laine et la viande, où les « abattoirs publics font partie des outils de défense de ces productions de qualité ».

Faire peser le risque sur les usagers

Face à ces constats, « la gestion publique d’un abattoir de faible capacité et structurellement déficitaire paraît donc de plus en plus difficile à justifier », conclut la Cour des comptes. Elle recommande ainsi de se tourner vers de nouveaux modes d’abattage, comme l’abattage mobile – bien que son modèle économique reste encore largement à définir – ou de transférer leur gestion vers un mode de gestion privé collectif.

« Au regard de la raréfaction des ressources publiques, le mode de gestion des abattoirs doit se renouveler en associant tous les acteurs concernés (petits exploitants, bouchers chevillards et même les salariés des équipements) », préconisent les auteurs de l’étude. Ils citent notamment les coopératives d’utilisation de matériel agricole (Cuma) et les sociétés coopératives d’intérêt collectif (SCIC). Pour la Cour des comptes, « il conviendrait d’encourager le développement de ces solutions qui ont l’avantage de ne pas limiter à la seule sphère publique le portage économique et la gestion des abattoirs de proximité ».

Cette solution a bien été envisagée par la ville de Ruffec, mais sans succès. « Plus personne ne veut reprendre les abattoirs publics et ils ont bien raison ! », peste Jacques Branger adjoint au maire de la commune. Même situation chez son voisin de Confolens : « Nous avons déjà essayé de faire transiter l’abattoir vers le privé, mais aujourd’hui les utilisateurs n’ont aucune charge, c’est nous qui l’avons, alors ils n’y ont pas intérêt », déplore Xavier Deghilage.

Sur les 265 abattoirs français, seuls sept sont des SCIC. C’est notamment le cas de l’abattoir de Vigan. La Communauté de communes du pays viganais (propriétaire de l’équipement) « a jeté l’éponge » en 2016, suite à une vidéo de l’association L214 montrant des cas de maltraitance animale (confirmée par la justice) et « près quinze années de gestion difficile », rapporte Réussir Bovins viande dans un article du 7 juin 2019. Une SCIC, la Coopérative bouchère paysanne, regroupant 60 producteurs a été montée courant 2017 pour reprendre la gestion de l’équipement, avec en ligne de mire la vente en circuit court. Mais « après un an de fonctionnement, la situation financière reste difficile. »