Cycle de Doha Les négociations de la dernière chance

Pourquoi se presser à boucler le cycle de Doha qui affiche déjà un retard conséquent sur le calendrier ? A cette question, Nicolas Sarkozy se plaît à répondre que le monde s’est très bien passé d’un accord à l’OMC jusque-là. Pour preuve : il ne s’est même pas arrêter de tourner tout en générant de la croissance. Il est donc urgent d’attendre, histoire aussi de ne pas se laisser enfermer dans le calendrier souhaité par Pascal Lamy, directeur de l’OMC depuis mai 2005. Ce dernier avance, optimiste, 50 % de chance de réussite pour cette « mini-ministérielle » de la dernière chance, qui a débuté à Genève le 21 juillet. Une manière de voir le verre à moitié plein, plutôt qu’à moitié vide.

Le menu sur la table

Le secteur agricole qui représente 8 % des échanges mondiaux (près de 945 milliards de dollars contre 4 364 milliards de dollars pour les biens d’équipement, selon l’OMC) propose un « paquet » qui divise. Même si la commissaire européenne à l’Agriculture Mariann Fischer Boel a assuré que l’agriculture ne jouerait pas les troubles-fêtes dans la négociation à Genève, force est de constater qu’elle avait tort. Encore une fois, la première initiative visant à prendre la main dans les négociations concerne l’agriculture et les droits de douanes. Sur un air de déjà-vu, c’est l’Europe et son négociateur Peter Mandelson qui ouvrent le bal. Comme souvent, les observateurs ne comprennent pas cet excès d’initiative mettant encore plus à mal l’un des principes fondateurs de la Pac, à savoir la préférence communautaire (Cf article page 9). Comme souvent, l’Europe joue les bons élèves.

L’Europe prend l’initiative

L’UE a donc annoncé d’entrée de jeu, le 21 juillet, qu’elle était d’accord pour diminuer ses droits de douane agricoles de 60% en moyenne. Ce qui n’est pas nouveau, a tempéré une source européenne, car ce chiffre correspond à la réduction de 54% déjà offerte au titre de la formule générale de réduction tarifaire à laquelle s’ajoute la baisse plus forte prévue pour les produits tropicaux. Si, au-delà de la réduction générale de 54%, on tient compte de la baisse tarifaire inférieure que l’UE appliquerait aux produits désignés comme sensibles, la diminution moyenne des droits de douane communautaires serait de 52%. Et si l’on prend également en considération la réduction plus forte (jusqu’à 85%) prévue pour les produits tropicaux, cette moyenne s’établit à 60%.

Une avancée européenne ?

Toutefois, deux inconnues rendent ce type d’estimation aléatoire. La réduction générale pour les tarifs les plus élevés reste à négocier, dans une fourchette de 66% à 73%. Les négociateurs européens partent, dans leurs calculs, de l’hypothèse que c’est la médiane de cette fourchette qui sera retenu et que la liste des produits tropicaux doit encore être arrêtée. L’UE estime que les produits qu’elle veut exclure de cette liste (sucre, riz, agrumes, pommes de terre, oignons, échalotes et tabac) le seront effectivement.

Sur ce dernier point, une solution se dégageait à Genève : la liste proposée par le modérateur du cycle de Doha pour l’agriculture, Crawford Falconer, serait maintenue, mais les pays membres pourraient en exclure jusqu’à 35%. Ce qui permettrait à l’UE d’éliminer la plupart des produits qui la préoccupent.

L’enjeu des produits sensibles

Reste encore à se mettre d’accord au niveau français sur la conduite à tenir sur les produits en question. Ce qui n’est pas toujours le cas. Ainsi, l’interprofession laitière composée des producteurs et des transformateurs n’a pas trouvé de consensus sur le cas du beurre. Atla (les transformateurs privés et coopératifs) ne souhaite pas classer le beurre en produit sensible. Ce seraient environ 95 000 tonnes supplémentaires de contingent importées sur le marché européen chaque année. Une aubaine pour la Nouvelle-Zélande qui verrait ainsi un nouveau marché pérenne de la matière grasse s’ouvrir en Europe. Du côté de la FNPL (producteurs de lait) on estime qu’il faudrait classer le beurre comme produit sensible malgré tout en insistant sur l’intérêt des droits de douanes à taux réduit. Une querelle d’économiste entre deux visions, opportuniste et protectionniste, du concept de produits sensibles.

Le ministre brésilien des Affaires étrangères, Celso Amorim, pragmatique, a noté qu’il fallait « voir si ces 60% concernent des produits qui nous intéressent, comme l’éthanol, le sucre et la viande bovine ». « Sinon, ce n’est pas significatif », a-t-il dit. Autre volet incontournable de la négociation à l’OMC depuis 7 ans : le soutien interne.

Le geste des Américains

Comme l’avait fait l’UE la veille pour ses tarifs douaniers, les États-Unis ont soumis juillet une offre de réduction de leurs subventions agricoles afin de convaincre les pays émergents d’accepter, parallèlement, une réelle ouverture de leurs marchés pour les biens industriels et les services. La représentante américaine pour le commerce, Susan Schwab, a suggéré une baisse de ce soutien interne global ayant des effets de distorsion des échanges à 15 milliards de dollars par an, contre 17 milliards proposés en juin 2007 et 22,5 milliards fin 2005. L’an dernier, Washington a versé seulement 8 milliards de dollars de subventions de ce type aux agriculteurs, du fait de la hausse des prix mondiaux, alors que son plafond actuel autorisé par l’OMC est de 48,2 milliards. A contrario, sur les 10 dernières années, ces subventions ont dépassé sept fois la barre des 15 milliards de dollars, atteignant 18,9 milliards en 2005, a fait valoir Mme Schwab.

Une offre immédiatement jugée insuffisante par les leaders des pays émergents, le Brésil, qui demande aux États-Unis d’aller jusqu’à 12 milliards de dollars, et l’Inde, qui a mentionné le chiffre de 7 milliards de dollars.

Selon la délégation européenne, qui souhaite que les Américains acceptent une réduction de 70% (à 14,4 milliards de dollars), cette concession de Washington, jugée « raisonnable », sera sans doute améliorée si les autres négociateurs proposent de réelles contreparties. Les Américains revendiquent notamment un accès encore plus important au marché des pays en développement, mais aussi à celui de l’UE, ce que cette dernière logiquement refuse.

Les limites de l’UE

Le projet de compromis du modérateur du cycle de Doha pour l’agriculture appelle les États-Unis à réduire leur soutien interne global ayant des effets de distorsion des échanges de 66% ou 73%, à 13 ou 16,4 milliards de dollars. Une baisse de 70% impliquerait que l’UE accepte pour elle-même le milieu de la fourchette de réduction suggérée par M. Falconer pour son soutien interne global, soit 80%. Il s’agit là de la limite que Bruxelles peut avaliser sans remettre en cause les propositions du bilan de santé de la Pac en termes de boîte orange et de boîte bleue. La ligne rouge infranchissable pour l’Europe n’a jamais été aussi tangible.

L’équilibre des négociations

C’est donc sans surprise que l’équilibre des intérêts reste extrêmement difficile à trouver entre les pays développés, UE et États-Unis en tête, qui estiment avoir montré beaucoup de bonne volonté sur l’agriculture et les économies émergentes comme le Brésil et l’Inde qui leur demandent de faire encore plus avant de faire un geste supplémentaire pour les produits non agricoles. Cette réciprocité dans la négociation est d’ailleurs un des principes même de l’OMC, appelé « l’engagement unique ». En effet, à Doha en 2001, les ministres ont convenu que les décisions finales sur un quelconque élément du cycle de développement ne pourraient être adoptées tant que les résultats n’auraient pas été établis dans tous les domaines du cycle. En résumé : rien n’est convenu tant que tout n’est pas convenu. L’idée défendue est que ce principe contribue à l’obtention d’un consensus en créant un ensemble d’accords équilibrés dans lequel chacun a quelque chose à gagner ou estime avoir remporté une victoire. Et, c’est là que le bât blesse depuis 7 ans.