UE/Aides aux industries alimentaires Les subventions à l’industrie agroalimentaire mal ciblées, selon la Cour des Comptes de l’UE

Dans le cadre de la politique de développement rural, les États membres peuvent cofinancer avec l’UE des subventions accordées en faveur d’investissements réalisés par les entreprises industrielles de transformation et de commercialisation des produits alimentaires. L’objectif est d’accroître la valeur ajoutée des produits agricoles et, par suite, d’améliorer la compétitivité de l’agriculture.

La question de l’audit de la Cour des Comptes était en l’occurrence la suivante : «L’aide de l’UE à l’industrie agroalimentaire a-t-elle permis de manière efficace et efficiente d’accroître la valeur ajoutée des produits agricoles ? ». En raison de faiblesses dans la conception du programme et dans les systèmes de sélection des projets appliqués par les États membres, cela n’a pas pu être attesté, estime la Cour. Elle en conclut que les subventions n’ont pas été systématiquement orientées vers des projets permettant d’accroître de manière efficace et efficiente la valeur ajoutée des produits agricoles, même si, suppose-t-elle, « un certain nombre de projets contrôlés apporteront peut-être par la suite une certaine valeur ajoutée ». La Cour précise « qu’il manque des éléments probants pour attester que les entreprises bénéficiaires en avaient réellement besoin ou pour mettre en évidence les objectifs spécifiques de la politique que l’aide était censée permettre d’atteindre ». En France, l’audit cite notamment le cas de ce projet d’investissement d’une fromagerie en Rhône-Alpes consistant principalement en une nouvelle ligne de découpe et d’emballage. La fromagerie fournissait des fromages en meules à une autre entreprise de transformation qui les emballait. La nouvelle ligne a permis à la fromagerie de vendre le fromage préemballé directement aux détaillants et de s’approprier ainsi une plus grande part de la valeur ajoutée au détriment de l’autre entreprise. Le produit final est, quant à lui, resté inchangé.

Les États membres sont tenus d’élaborer des programmes de développement rural (PDR) qui permettent d’adapter l’aide à leurs besoins au moyen d’objectifs nationaux ou régionaux et qui déterminent le champ d’application de la mesure afin de garantir l’utilisation efficiente des fonds disponibles. Cependant, la Cour a constaté que « seuls des objectifs généraux » avaient été fixés, qui n’indiquaient pas comment le financement était censé permettre un accroissement de la valeur ajoutée des produits agricoles ou renforcer la compétitivité de l’agriculture. Malgré ce manque de précisions, la Commission a approuvé les programmes, déplore la Cour. L’audit a montré que les critères d’éligibilité établis permettaient à pratiquement n’importe quelle entreprise du secteur agroalimentaire d’être déclarée éligible. En effet, les conditions d’éligibilité établies par les 6 États membres audités n’ont guère ajouté de restrictions quant aux types d’investissements ou de bénéficiaires éligibles : dans quatre des six États membres audités, la quasi-totalité des entreprises agroalimentaires étaient éligibles, alors que selon la législation de l’UE, les États membres sont tenus de fixer des critères de sélection, censés permettre d’accorder la priorité aux projets éligibles les plus efficaces et efficients et de rejeter ceux dont le rapport coût-efficacité n’est pas satisfaisant. Seuls quatre des six États membres ont fixé des critères de sélection ; en outre, ceux-ci n’étaient pas appliqués en pratique : lorsque les États membres disposaient du budget, ils finançaient tous les projets éligibles, indépendamment de leur efficacité et de leur efficience potentielles. Interrogé par Agra Alimentation sur « les responsabilités de cette distribution tous azimuts des fonds des contribuables européens », Jan Kinst, membre de la Cour qui a présenté à la presse le rapport, nous a répondu d’une manière très diplomatique : « Nos critiques s’adressent aussi bien aux Etats membres qu’à la Commission européenne qui partagent la gestion de ces fonds, la définition et la sélection des projets à financer. Si les objectifs incombent aux Etats membres, la Commission a une occasion unique d’intervenir au moment de la programmation et de l’approbation des projets et doit s’assurer que les Etats membres conçoivent des projets basés sur des analyses de risque précises et fiables et qui répondent aux objectifs des subventions, à savoir l’amélioration de la compétitivité de l’agriculture. J’espère que notre rapport parviendra à aider la Commission à remédier à tous ces risques que nous avons signalés afin que les subventions ne soient plus considérées comme de simples distributions de fonds sans objectifs précis ».

En outre, les systèmes de sélection sont « peu satisfaisants ou inexistants » et, quand les ressources disponibles sont suffisantes – ce qui est souvent le cas au début d’une période de programmation –, ils ne sont pas du tout appliqués. La Cour constate également que les États membres n’orientent pas les financements vers les projets pour lesquels la nécessité d’une aide publique est avérée. De ce fait, la mesure a des chances de se transformer en subvention – c’est-à-dire une aide générale aux entreprises qui investissent dans le secteur agroalimentaire- avec les risques associés de distorsion de concurrence et de gaspillage de fonds publics devenus rares aujourd’hui comme on le sait. En ce qui concerne la France, il ressort de l’audit des 5 projets contrôlés dans la Région Rhône-Alpes (1), que « le conseil régional évalue les projets au regard de ses propres objectifs, c’est-à-dire régionaux, et rejette ceux qui n’obtiennent pas la note minimale fixée » (2). Toutefois tout n’est pas perdu, « les projets non retenus ont quand même bénéficié d’un financement de l’UE, mais par l’intermédiaire du conseil municipal, qui n’applique pas de système de sélection formel et qui leur a accordé le cofinancement », regrette la Cour.

La Cour des Comptes estime que cette situation résulte d’une combinaison de facteurs : la mauvaise qualité des PDR, le caractère inapproprié des procédures appliquées dans les États membres pour mettre en œuvre la mesure et les faiblesses en matière de suivi et d’évaluation. La législation de l’UE offre aux États membres la possibilité d’adapter la mesure de manière à répondre à des besoins spécifiques nationaux ou régionaux. Elle impose par ailleurs peu de conditions ou de contraintes : il incombe donc aux États membres de garantir l’efficacité et l’efficience de la mesure. Les éléments clés pour y arriver sont les PDR, qui déterminent les objectifs nationaux ou régionaux ainsi que le champ d’application de la mesure. Or, déplore la Cour des Comptes, « la plupart du temps, les PDR contrôlés ne comportent que des objectifs généraux, correspondant parfois mot pour mot à des passages de la législation de l’UE, et ne définissent aucune stratégie particulière pour accroître la valeur ajoutée des produits agricoles par le renforcement de l’industrie agroalimentaire ». Ils n’expliquent pas comment la mesure permettrait d’améliorer la compétitivité de l’agriculture dans la région ou l’État membre concernés. Néanmoins, la Commission les a quand même approuvés...

Dans leur PDR, estime la Cour des Comptes, les États membres devraient préciser où et pourquoi une intervention publique est nécessaire pour accroître la valeur ajoutée et, par suite, la compétitivité de l’agriculture. Les PDR devraient définir des objectifs spécifiques et mesurables au regard des besoins recensés. La Commission ne devrait approuver que les PDR comprenant des stratégies étayées et complètes expliquant clairement comment l’aide financière octroyée à l’industrie agroalimentaire va permettre d’atteindre ces objectifs. Il conviendrait également de définir des critères de sélection permettant de recenser les projets potentiellement les plus efficaces. Afin de garantir que les fonds de l’UE soient utilisés de manière efficiente, ces critères devraient être appliqués rigoureusement, même si le budget disponible est suffisant pour accorder une aide à l’ensemble des projets éligibles. Rappelant que près d’un cinquième (18 %) du budget de l’UE affecté à l’amélioration de la compétitivité de l’agriculture est versé aux entreprises de transformation et de commercialisation des produits alimentaires, la Cour indique qu’il importe que les États membres et la Commission puissent démontrer que le budget a été dépensé de manière efficace et efficiente. Or les États membres ne collectent pas d’informations concernant la valeur ajoutée apportée aux produits agricoles ou l’incidence des investissements sur la compétitivité de l’agriculture. Pour les obtenir, ils se fondent sur des évaluations, mais les évaluations à mi-parcours de 2010 ont été réalisées avant l’obtention de résultats tangibles et leurs conclusions ne reposaient pas sur des éléments probants suffisants. Étant donné que les résultats des évaluations ex post ne seront disponibles qu’après 2015, la Commission et les États membres ne disposent pas d’une base suffisante pour évaluer l’efficacité des 9 milliards d’euros alloués aux mesures de subventions pour la période de programmation 2014-2020. La Cour invite donc la Commission à profiter de la nouvelle période de programmation pour améliorer le cadre commun de suivi et d’évaluation de manière à ce qu’il fournisse des informations utiles sur les réalisations des projets et des mesures financés.