Loi sur le foncier agricole : les propositions sur la table

On peut déjà parier que le cœur du projet de loi sur le foncier agricole, qui sera débattu en 2019, s’inspirera des propositions portées par le député socialiste Dominique Potier, nommé co-rapporteur de cette mission avec une députée LaRem Anne-Laurence Petel. Durant le précédent quinquennat, le député de Meurthe-et-Moselle avait porté, à deux reprises, des propositions sur le droit de préemption renforcé pour les Safer et la lutte contre l’accaparement des terres, qui furent retoquées par le Conseil constitutionnel. L’enjeu, sur ce point, sera de répondre à ces problématiques de façon conforme au droit des sociétés et de la propriété.

Investissements étrangers : des demandes de veto

Sur le sujet de l’accaparement des terres, les syndicats agricoles sont unanimes. Après les récents achats d’exploitations par des investisseurs chinois, la FNSEA et les Jeunes agriculteurs demandent que l’agriculture fasse l’objet d’un contrôle public des investissements – l’État pouvant prononcer l’interdiction de certains achats étrangers. Cela est déjà rendu possible pour certains secteurs stratégiques (défense, sécurité nationale, ordre public, etc.) par le décret du 14 mai 2014 relatif aux investissements étrangers soumis à autorisation préalable, dit décret Montebourg. Les deux syndicats proposent d’étendre ce décret au foncier agricole. Pour compenser une éventuelle interdiction de certains capitaux étrangers, la FNSEA est en contact avec des fonds de sociétés d’assurance vie qui chercheraient à diversifier leurs portefeuilles. Dans la même veine, la Coordination rurale demande la création d’une commission nationale de régulation agricole, gérée par les pouvoirs publics, qui pourrait barrer la route aux investissements provenant de certains États. La Confédération paysanne et le Modef sont également opposés aux achats étrangers, auxquels ils opposent un renforcement de la « politique des structures », au travers des Safer et des Commissions départementales d’orientation de l’agriculture (CDOA). La Conf’ insiste également sur les investissements de sociétés françaises à l’étranger, en Roumanie par exemple, auxquels elle est fermement opposée.

Concentration du foncier : reprendre le contrôle des sociétés

Sur le sujet du contrôle du foncier, l’ensemble des organisations agricoles s’accordent pour que le droit de préemption des Safer soit étendu dans le cas des sociétés. La FNSafer propose un cadre réglementaire équivalent quelle que soit la façon dont le foncier est porté (personne physique, personne morale). La FNSafer et les EPFL proposent ainsi de retrouver la transparence totale du marché foncier. La Confédération paysanne, la FNSEA et les JA soutiennent le projet du député Dominique Potier, jusqu’ici rejeté par le Conseil constitutionnel, de donner aux Safer un pouvoir de préemption élargi aux cessions partielles de parts de société. Dans le détail, le think tank AgriDées propose que le contrôle de mouvement des parts sociales soit limité aux prises de contrôle par un associé non exploitant d’une société agricole (dépassement de plus de 50 % de la détention des parts).

La Coordination rurale demande, quant à elle, une amélioration de la connaissance du marché foncier et un renforcement du droit de préemption du foncier par les Safer dans le cas des installations. « Si un projet d’installation peut se faire par préemption, il doit se faire presque automatiquement », explique François Lucas. Le syndicat propose par ailleurs des solutions de portage temporaire du foncier pour les installations, notamment des sociétés de financement de l’installation agricole (Sofia), sur le modèle des Sofica pour la création audiovisuelle, destinés aux contribuables en recherche de crédit d’impôts et adossés à des collectivités territoriales.

Autorisation d’exploitation : des avis divergents

Au sujet des autorisations d’exploiter délivrées par les préfectures après avis de la CDOA, la Coordination rurale propose d’y mettre fin. Son projet est assez différent des autres syndicats ; elle considère que la régulation des tailles d’exploitation n’est pas légitime, sauf à des fins d’« installation-transmission », tant que la Pac ne permettra pas aux agriculteurs d’accéder à un revenu meilleur. Elle estime que lorsque les revenus sont suffisants, il y a autorégulation des tailles d’exploitations. Les notaires de France proposent « la suppression du contrôle des structures et son remplacement par un permis d’exploiter ».

Les autres parties prenantes proposent le maintien des autorisations d’exploiter (avec avis de la CDOA), mais proposent de faire évoluer le dispositif. La FNSEA souhaite que le contrôle des structures s’applique aux transferts entre exploitations de formes sociétaires. En échange, la FNSEA veut répondre aux velléités de simplification du gouvernement. Elle propose d’exclure les plus petits transferts (en dessous d’une surface donnée) du périmètre du contrôle des structures, afin que celui-ci se concentre sur « le contrôle des grands rapprochements ». AgriDées propose un « double contrôle surfacique des concentrations excessives ». L’un porterait sur l’acquisition excessive de foncier, « tout en permettant l’apport de capitaux extérieurs dans le portage de terres agricoles ». L’autre concernerait l’exploitation du foncier en fixant des plafonds au-delà desquels une autorisation d’exploiter serait requise. « L’idée est de relever les seuils actuels pour que ne soient soumises à autorisation que les concentrations jugées excessives », explique Jean-Baptiste Millard, responsable gestion des entreprises et territoires chez agriDées.

La Conf’ propose de refonder la politique des structures qui est selon elle « délaissée ». De même, le Modef estime que le contrôle des structures n’est plus opérationnel dans certains départements. Comme principale mesure, la Conf’met en avant le changement des critères de priorité dans les CDOA, afin qu’il ne soit plus fait de différence entre les installations aidées et non aidées. Terre de liens propose, elle, un rapprochement des critères utilisés par les CDOA et de ceux utilisés par la Safer pour rendre cohérent le dispositif d’autorisation d’exploiter et celui d’attribution de foncier. Le Modef demande l’intégration des syndicats minoritaires aux CDOA.

Un consensus sur la protection des terres agricoles, des outils différents

Avant d’en arriver à la loi foncière, qui devrait être examinée en 2019, les organisations agricoles garderont un œil attentif sur le projet de loi « logement, aménagement et numérique », qui vient d’être présenté en Conseil des ministres le 4 avril. « Les lois d’urbanisme sont les premières protections du foncier agricole », rappelle Henri Bies-Péré, élu en charge du foncier à la FNSEA. Sur ce thème, les syndicats ont tous le même objectif de diminution de l’emprise sur le foncier agricole. La FNSEA et le Modef exigent que les Scot et les PLU – qui permettent d’établir des zones réservées à l’agriculture – couvrent l’intégralité du territoire. « C’est loin d’être le cas », estime Jean Mouzat, président du Modef. La FNSEA privilégie d’ailleurs les Scot et les PLU inter-communaux pour éviter la multiplication des zones artisanales, et demande un renforcement des Commissions départementales de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPNAF), qui rendent des avis sur ces documents. Les JA souhaitent que l’urbanisation soit repensée afin d’utiliser l’existant en priorité grâce à des rénovations ou réhabilitations et en redynamisant les centres bourgs. Pour l’universitaire Hubert Bosse-Platière, professeur de droit à l’Université de Bourgogne, « il faut densifier la ville et sanctuariser les terres agricoles ».

La Coordination rurale propose que les PLU contiennent « de véritables projets agricoles », par exemple une zone agricole dédiée à l’approvisionnement local. La Confédération paysanne propose que l’État fixe des objectifs nationaux de consommation des terres agricoles, déclinés localement ensuite. Elle demande un inventaire des gisements de foncier en milieu urbain, afin de « recentrer les constructions dans les villes ». Elle demande également une plus grande ouverture des Commissions départementale d’aménagement commercial (CDAC), qui régit les implantations de centres commerciaux, afin de les réorienter vers les centres-villes.

D’autres solutions sont envisagées. Pour la FNSafer, « il faut mettre une zone de protection des terres agricoles sur l’ensemble de la SAU ». L’objectif est qu’elle ne puisse changer d’usage qu’en passant devant une commission de type CDPNAF. Terre de liens propose la mise en place d’une taxe beaucoup plus dissuasive lors des ventes faisant suite à un changement de destination des terres initialement d’usage agricole. En outre, la fondation réclame plus de moyens pour éviter les pressions politiques locales pour l’aménagement du territoire. AgriDées propose de rendre obligatoire, au niveau communal ou intercommunal, la mise en place d’une cartographie des sols les plus fertiles auxquels il convient d’apporter une protection supérieure. Enfin, les EPFL proposent davantage de mise en commun des données (communes, chambres d’agriculture…) pour établir le diagnostic foncier demandé dans les projets de développement des collectivités.

L’avenir du statut du fermage divise

Pour la FNSEA, le principal problème posé actuellement par le statut du fermage, c’est que « de plus en plus de propriétaires hésitent à signer des baux avec les fermiers », explique Henri Bies-Péré, notamment parce qu’ils risquent une décote du prix des terres s’ils souhaitent vendre en cours de bail une terre occupée par un fermier. La FNSEA souhaite trouver un nouvel équilibre pour ces situations. Un équilibre permettant aux propriétaires de vendre en cours de bail, de rendre les terres libres et de rembourser les investissements du fermier. Le projet d’évolution est en cours de finalisation, les sections des propriétaires et des fermiers, n’ayant pas trouvé à ce jour de point d’entente. Un statut du fermage protecteur doit être maintenu pour les JA afin de répondre au besoin de visibilité nécessaire aux exploitants. Toutefois, le syndicat fait le constat d’un besoin de rééquilibrage de ce statut en faveur des propriétaires, qui peuvent aujourd’hui être frileux à la mise en location de leurs terres. Ainsi, les JA accepteraient un assouplissement de ce statut sous conditions clairement définies, par exemple pour un défaut de paiement de l’exploitant. Pour la FNSafer, le statut du fermage doit être maintenu. En amont d’une évolution du statut, la FNSafer propose de définir le statut de l’agriculteur actif.

Les notaires de France et AgriDées proposent un relèvement du seuil de superficie des petites parcelles à compter duquel le statut s’applique entièrement (durée minimale du bail fixé à 9 ans, droit de préemption par la Safer, etc.). Par ailleurs, les notaires proposent de prendre en compte la nature des biens exploités et la valeur du bien mis à disposition pour calculer le prix du bail. Ils demandent aussi « plus de souplesse » sur les causes de fin du bail et sur les possibilités de sous-location, une amélioration du bail cessible (qualifier fiscalement le droit d’entrée, autoriser les parties à fixer l’indemnité en cas de non-renouvellement sans motif dès la conclusion du contrat…). Par ailleurs, AgriDées propose d’élargir la possibilité pour le preneur de céder son bail avec l’autorisation du bailleur ou encore de clarifier et de préciser les conditions de fixation de l’indemnité d’éviction dans le cadre du bail cessible hors du cadre familial.

Les notaires proposent également que « le statut du fermage prenne plus en compte des considérations environnementales en favorisant notamment l’insertion de toutes clauses pour la protection de l’environnement. »

Comme le Modef, la Confédération paysanne affiche surtout une position défensive sur le statut du fermage. Elle souhaite « le sauvegarder » et se déclare opposée à des projets qui conduiraient à « marchandiser la terre ». Elle est notamment opposée à toute initiative qui conduirait à rendre le bail cessible, et plaide pour un contrôle accru du marché noir qui s’est développé dans le domaine (pas de porte, chapeau…). Terre de liens prône plutôt le statu quo et souhaite que le statut du fermage demeure protecteur pour les exploitants, comme cela est le cas actuellement. La fondation s’oppose fermement à la généralisation de la cessibilité des baux qui entraînerait un accroissement des inégalités pour les installations hors cadre familial et favoriserait la concentration des terres.

La Coordination rurale propose de rendre les baux à long terme plus attractifs fiscalement, au travers d’exemption d’impôt sur la fortune immobilière ou de l’impôt sur les revenus. Il propose d’aller plus loin pour les baux signés par des jeunes installés, pour lesquels les propriétaires pourraient bénéficier de majorations de retraites. Dans la même veine, la FNSafer se dit favorable à la mise en place de mesures fiscales incitatives pour les propriétaires s’engageant sur un bail à destination des jeunes agriculteurs.

Les EPFL proposent de rendre obligatoire les baux ruraux écrits. « Aujourd’hui, un bail est majoritairement verbal. Cela permettrait aussi de lever l’opacité sur le montant des loyers », développe Arnaud Portier, secrétaire général de l’association nationale des EPFL.

Des divisions fortes sur l’avenir des Safer

L’avenir des Safer oppose deux camps : d’un côté, les partisans d’un rapprochement des Safer et des EPFL et plus généralement de la transformation des Safer en établissement public. Et de l’autre, la FNSafer, les EPFL et la FNSEA qui y sont opposés.

La FNSafer se dit favorable à la mise en place de mesures fiscales incitatives pour les propriétaires s’engageant sur un bail à destination des jeunes agriculteurs.

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L’universitaire Hubert Bosse-Platière ne mâche pas ses mots : « Les Safer sont omniprésentes et impuissantes ». Il ajoute : « Elles sont incapables de lutter contre la concentration des terres ou contre l’artificialisation des sols. » François Brenet, professeur de droit public à l’Université de Poitiers, propose de créer « une autorité de régulation du foncier rural » ayant la compétence des DDT sur le contrôle des structures et la compétence des Safer sur les transferts de foncier. Il propose d’opérer le financement par un impôt. Les notaires de France proposent la « création d’un guichet unique » en fusionnant les EPFL et les Safer au sein d’une « agence foncière régionale ayant en charge le foncier quelle que soit sa destination ».

La Confédération paysanne veut changer le statut des Safer. « Nous ne voulons plus d’une société anonyme ». Elle souhaite la « publiciser » afin de la doter d’un financement, comme les établissements publics fonciers et changer sa gouvernance pour « en finir avec le pur corporatisme ». La Confédération paysanne souhaite par ailleurs la création d’une structure publique qui « regarderait le foncier urbain et rural », dans l’idée de « mettre autour de la table tous les acteurs fonciers », Safer comprises. Dans le même esprit, la Coordination rurale veut faire des Safer un établissement public éventuellement rattaché aux établissements publics fonciers (EPF), qui conserverait une commission de professionnels en son sein. La CR souhaite que cet établissement se cantonne au rôle d’aménageur foncier et de préempteur pour l’installation, et que son rôle d’observatoire des transferts de foncier soit confié aux CDOA. Par ailleurs, chaque opération de préemption de la Safer serait validée par la CDOA.

À l’inverse de la Confédération paysanne, la FNSEA n’est pas favorable au rapprochement des Safer et des EPF, associée à la création d’une taxe dédiée, craignant une place trop importante de l’État dans la gestion. « Nous y perdrions notre âme », estime Henri Bies-Péré, élu en charge du foncier au syndicat majoritaire. Les EPFL et la FNSafer sont totalement opposés à la proposition d’une administration qui regrouperait Safer, EPFL, EPF d’État. Arnaud Portier ajoute que les deux organisations sont en train de travailler sur une convention de partenariat pour collaborer sur les actions communes.

La Confédération paysanne propose que l’État fixe des objectifs nationaux de consommation des terres agricoles, qui soient déclinés localement ensuite.

Terre de liens demande une plus grande transparence des Safer et CDAO grâce à l’implication d’élus locaux et de citoyens dans les prises de décisions. Bien que les modalités de financement des Safer doivent être profondément revues, la fondation demande leur maintien car elle demeure de très bons outils de régulation. Enfin, Terre de liens propose que la taxe sur les plus-values en cas de changement de destination des terres soit investie dans les projets alimentaires territoriaux et le portage foncier non spéculatif. La fondation déplore un manque de concurrence dans le domaine du portage non spéculatif et souhaite y voir apparaître de nouveaux acteurs.

La Confédération paysanne souhaite par ailleurs que les collectivités territoriales bénéficient de compétences plus fortes sur l’agriculture, notamment au travers des acquisitions foncières.

Sans aucun doute, ces questions de l'évolution des Safer et de leur légitimité vont mobiliser les acteurs du monde agricole et les parlementaires au cours des débats sur le futur projet de loi sur le foncier agricole.

La Confédération paysanne, la FNSEA et les JA souhaitent donner aux Safer un pouvoir de préemption élargi aux cessions partielles de parts de société.